非贫困县财政专项扶贫资金监管探讨——以河北省邢台县为例

●闫聚陈 李小娇

为贯彻落实习近平总书记扶贫攻坚的战略部署，有扶贫任务的非贫困县也加大了对脱贫攻坚的财政专项资金投入力度。河北省邢台县作为非贫困县，2016年至2018年投入县本级财政专项扶贫资金4153万元，市级以上财政专项扶贫资金2789.23万元；2019年县本级财政扶贫专项资金预算达到2050万元，为全县打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑。但也存在资金使用精度不高、支出进度滞后、跟踪监督检查力度偏弱等问题。本文结合河北省邢台县作为非贫困县的财政专项扶贫资金监督管理情况展开探讨。

一、非贫困县财政专项扶贫资金的监管现状

随着各级政府不断加大对非贫困县财政扶贫专项资金的投入，专项资金监管面临的挑战日益明显。

（一）非贫困县财政扶贫专项资金使用方向较窄

按照现行政策，非贫困县财政专项扶贫资金只能用于建档立卡贫困户脱贫和防返贫支出。支出方向仅限于产业扶贫、对口帮扶及防返贫措施等。而贫困户迫切需要的医疗救助、饮水安全、冬季取暖补助等支出却不能从专项扶贫资金中支出，需要从医疗、社保等社会事业费中另行安排。造成非贫困县财政专项扶贫资金上半年支出进度普遍缓慢，从而影响资金绩效发挥。

（二）非贫困县财政专项扶贫资金投入刚性增长

在现行扶贫考核验收机制下，非贫困县的财政专项扶贫资金投入刚性增长机制得到确立。虽然财政专项扶贫资金投入比例作为 “与预算挂钩事项”早在2016年就取消了，但2016年地方年度扶贫脱贫考核验收标准，仍要求县级财政专项扶贫资金投入不低于上年度公共预算收入的1%。目前河北省对县级的扶贫专项资金投入要求是 “年度预算安排财政专项扶贫资金并保持增长”，即专项扶贫预算资金保持“只增不减”。2016年按照扶贫考核验收标准，邢台县县级财政支出专项扶贫资金643万元，2017年县本级财政专项扶贫资金预算达到1500万元，2018年县本级财政专项扶贫资金预算达到2010万元，2019年为达到县本级财政专项扶贫资金预算安排 “只增不减”的要求，县本级财政专项扶贫资金预算将达到2050万元。

（三）县级财政专项扶贫资金投入刚性增长与建档立卡贫困户减少的实际相脱节

随着各级政府脱贫攻坚力度的加大，脱贫户逐年增加，未脱贫建档立卡贫困户逐年减少。经过实施连续的脱贫攻坚政策措施，邢台县建档立卡贫困人口已由2016年的5887户15710人减少到2019年初的468户1065人。但按政策要求的县级财政扶贫专项资金预算却由2016年的643万元增加到2019年的2050万元。建档立卡贫困人口减少了93.22%，县级财政扶贫专项资金预算安排却增加了218.82%。

（四）财政专项扶贫资金使用精准度有待提高，乡村两级扶贫资金使用监管力度有待加强

2019年邢台县财政局会同县扶贫脱贫工作专班聘请了三家会计师事务所，对该县乡村两级2016—2018年度财政扶贫资金进行了核查，核查范围涵盖财政专项扶贫资金、危房改造资金、困难群众基本生活救助资金、“雨露计划”和困难学生资助等财政扶贫资金的管理使用情况。虽然没有查出重大违规违纪问题，但仍发现部分乡村存在基础管理不规范、资金滞留、资金使用精度不高等问题。

二、优化非贫困县财政专项扶贫资金管理的建议

脱贫攻坚战是全面建成小康社会的 “三大攻坚战”之一，实现非贫困县的贫困人口如期精准脱贫，对确保脱贫攻坚任务如期完成、全面建成小康社会具有重要意义。结合非贫困县脱贫攻坚工作实际和资金管理要求，笔者提出一些不成熟的建议，以期抛砖引玉。

（一）深入实际，制定精准扶贫支持政策体系

深入分析非贫困县贫困户致贫原因，制定适合非贫困县实际的精准扶贫支持政策体系。根据调查，非贫困县的建档立卡贫困户，大多为无劳动能力、弱劳动能力者。从目前未脱贫建档立卡贫困户的数量和身体精神状况分析，实施可操作性强、且项目质量高的产业扶贫项目较少，产业扶贫模式也较单一。越到脱贫攻坚后期，非贫困县的建档立卡贫困户中无技术、无劳动能力、因病因残因老致贫的占比越大。邢台县2019年还有未脱贫的建档立卡贫困人口468户1065人。弱劳动能力、无劳动能力等劳动能力缺失者占比75.3%，因病因残致贫占比85.04%，50岁以上鳏寡孤独老人占比45.16%。

为此，要针对建档立卡贫困户不同的身体、精神、家庭实际，采取相应的帮扶政策措施。对于重度身体和精神残疾的建档立卡贫困人口，社会保障要及时“兜底”。对弱就业能力并有就业意愿的建档立卡贫困人口，可以通过设立农村公益岗位，使贫困户既可通过力所能及的劳动获得一份体面的收入，又可以较好地弥补农村公益服务的短板。邢台县从2018年下半年开始，通过使用县级财政扶贫资金设立农村爱心公益岗位，聘用建档立卡贫困人员担任农村保洁员、保安员、护林员、护路员、巡河员、巡山员等，取得了较好的资金使用绩效和社会效果。对有就业能力、又有就业意愿的贫困户，政府要开展有针对性的就业培训，鼓励扶贫微工厂吸纳建档立卡贫困户在家门口就业。对有儿有女、年老多病的建档立卡贫困户，尤其是儿女们家境条件不均的贫困户，要通过法律扶贫，提高贫困户子女们履行赡养老人义务的自觉性和赡养费公平分担能力，倡导全社会尊老、敬老的孝道文化风尚，使年老多病的建档立卡贫困户在扶贫政策扶持下顺利脱贫，安享晚年。对有创业能力的建档立卡贫困户，要创造条件鼓励其申请扶贫小额贷款的金融扶贫模式。实行贫困户贷款、财政贴息的金融扶贫方式，能够较好地平衡政府、金融机构、贫困户三方的利益，放大财政扶贫资金的使用效益，增强贫困户脱贫的内生动力和自我发展能力。

（二）因地制宜，创新产业扶贫模式

针对非贫困县扶贫产业单一、覆盖率低、收益不高等问题，因地制宜地拓展财政专项扶贫资金支持非贫困县建档立卡贫困人口增收项目和渠道。有扶贫任务的非贫困县，贫困人口居住分散，致贫原因不一，就近集中发展扶贫产业选择性差。目前，实施较多的产业扶贫模式是自主创业和入股分红两种。两种模式都有各自的局限性：自主创业受贫困户劳动能力、技术、资金、当地资源禀赋、产业基础等因素的制约；入股分红模式虽然广受入股企业和其他经济组织的青睐，在当前社会信贷资金较为紧缺的形势下，保底分红率也较可观。但如何确保入股企业持续经营、入股本金安全、密切贫困户与企业的利益纽带都是需在实践中不断探索的课题。

河北省邢台县作为非贫困县，在对县情、乡情、村情评估的基础上，不断探索建档立卡贫困人口增收项目和渠道，取得了较好的效果。2019年在全县实施的资产收益扶贫模式，较好弥补了产业扶贫模式的不足。该模式将财政扶贫资金投入形成可核查的经营性物化资产。扶贫资产的所有权、经营权、收益权、监督权“四权分置”。即：在协议期内，资产收益权归县人民政府，实施主体享有独立经营权，资产收益权明确到建档立卡贫困户，项目所在地乡村干部和贫困户享有知情权和监督权。

通过产业扶贫模式创新，带动了扶贫资产管理机制创新、产业带贫机制创新、资产收益机制创新和风险防控机制创新。扶贫资金投入形成经营性物化资产，县乡村主管部门均建立可核查的资产、收益台账；贫困户除分享资产收益外，实施主体还在企业预留工作岗位，并明确薪酬待遇，优先吸纳建档立卡贫困劳动力就业。有劳动能力的贫困人口可以就近通过产业项目获得劳务收入，或通过土地租赁、入股形式获得地租收入；资产收益优先向大病、重残、弱劳动能力和无劳动能力的贫困户倾斜，受益贫困户可根据收入变化状况适时进行调整；协议规定，如果实施主体面临较大的经营困难或出现持续亏损，要利用自有资金购买贫困户的收益权，若解散或破产清算时，要优先保障贫困户的权益。在多重监督和利益传导机制下，实现了重大风险可控。

（三）提前谋划，强化扶贫项目监管

要加强扶贫项目储备，强化项目论证，在确保财政扶贫专项资金安全的前提下，加快扶贫资金支出进度。扶贫资金支出进度关乎财政专项扶贫资金绩效的发挥，关乎各上级部门对县级扶贫工作的考核验收，关乎财政扶贫资金的使用安全。

鉴于县级财政专项扶贫资金拨付程序管理的特殊要求，为加快财政专项扶贫资金支出进度，在县级财政部门方面，要对收到和预算安排的各级财政扶贫专项资金，及时书面通知县级扶贫资金管理部门，对较长时间没有支出的资金或支出进度慢的项目，在向县扶贫脱贫工作领导小组报告的同时，及时向资金项目管理部门送达 “加快扶贫资金支出进度函”。对相关责任部门和责任人的履职行为进行动态提醒，防止财政扶贫资金使用管理中的懒政、不作为行为发生。财政部门收到县扶贫领导小组批准的资金拨付申请后，要在5天内将资金拨付到位。

县级扶贫资金主管部门要在项目谋划方面注重一个“早”字，在乡村扶贫资金需求底数摸排方面注重一个“准”字。要完善县级财政扶贫专项资金项目库管理。县乡扶贫项目谋划要提前到预算年度开始前三个月。近年来，市级以上财政专项扶贫资金基本能够在预算年度开始前提前下达到县。所以，县级扶贫项目论证和领导小组对资金使用计划的审批，应在人代会批准年度预算后一个月内完成。对乡镇汇总上报的扶贫项目资金需求数据，扶贫主管部门要加强审核和责任奖惩，力争数据准确无误，避免资金余缺不均，造成资金在乡镇环节滞留浪费。

（四）实事求是，制定扶贫绩效考核标准

习近平总书记2017年6月23日在主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会的讲话，提出了8条要求，第一条就是“合理确定脱贫目标”。即到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；要坚持实事求是，不好高骛远，不吊高各方面胃口。

在扶贫考核验收和绩效评价标准制定上，要结合非贫困县贫困人口实际制定财政投入考核标准。目前的扶贫考核验收和绩效评价标准，不管是市考、省考，还是国考，县级财政扶贫资金预算投入都是主要考核项目，绩效评价分值也相对较高。但是，在县级扶贫资金投入项目的分值计算依据方面欠科学。譬如，“本级财政扶贫专项资金投入增幅不低于全省（市）平均增幅”“本级财政扶贫专项资金投入只增不减”等。由于多地区的平均增幅，是各个县在年初无法预测的变量。以上年度县本级财政专项扶贫资金实际投入为基数计算的增幅，也与各县脱贫攻坚任务的实际相脱节。

在非贫困县建档立卡贫困户逐年减少，县级财政扶贫专项资金投入占比已经相对处于高位的情况下，脱贫攻坚考核验收和绩效评价分值计算方面仍沿用过去的标准，难免使非贫困县由于财政专项扶贫资金相对充裕，人为提高扶贫项目标准，使建档立卡贫困户陷入“福利陷阱”，对非贫困人口造成“悬崖效应”，对农村社会稳定造成后遗症。

建议省市在制定非贫困县年度扶贫考核验收和绩效评价标准方面，适当改变对县级扶贫专项资金投入的定基数相对指标考核标准，在财政资金投入验收方面，重点考核财政对本县脱贫攻坚年度任务的资金保障程度。使各非贫困县在扶贫脱贫工作中，既不为加快财政扶贫专项资金支出进度而人为拔高扶贫标准、吊高贫困户的胃口，也不搞虚假脱贫、降低标准、影响成色。稳定实现建档立卡人口“两不愁三保障”。

（五）以绩效为引导，提高扶贫资金使用效率

制定财政专项扶贫资金使用绩效目标是资金使用部门管理的源头。应将扶贫资金使用绩效作为财政专项扶贫资金监管的牛鼻子，提高扶贫资金使用效率。通过绩效目标先导性作用的发挥，有利于改变财政专项扶贫资金使用单位重投入轻管理、重支出轻绩效的错误倾向，实现财政扶贫专项资金投入有目标、绩效指标能考核的管理要求。非贫困县财政专项扶贫资金的总绩效目标，就是实现域内建档立卡贫困户有稳定的收入来源，按国家脱贫标准、按脱贫攻坚规划的时间节点完成脱贫目标任务，实现“两不愁、三保障”。在这一总目标导向下，根据县委、县政府制定的年度脱贫攻坚任务，谋划扶贫项目，制定项目绩效任务目标和建档立卡贫困户增收指标。

要突出财政扶贫专项资金绩效监控，监督绩效运行，着力解决专项扶贫资金运行中的低效无效、闲置沉淀、损失浪费、克扣挪用、截留私分、虚报冒领等问题。要完善财政专项扶贫绩效评价方式方法，实行定性和定量评价相结合，单位和部门自主评价与财政部门和第三方中介机构独立评价相结合的绩效评价流程。构建起财政专项扶贫资金绩效目标设定、绩效运行监控、绩效指标评价以及评价结果应用完整的绩效管理闭环系统。

非贫困县要抓住财政扶贫专项资金使用绩效这个牛鼻子，围绕使域内建档立卡贫困户按标准脱贫的总目标，根据本县的脱贫攻坚工作实际，因人制宜、因地制宜、因时制宜谋划扶贫项目，优化财政专项扶贫资金使用方向，不管是实施产业扶贫，还是就业帮扶、医疗救助，只要有利于实现脱贫攻坚目标，有利于提高财政扶贫资金的使用绩效，有利于提高财政扶贫专项支出的有效性、精准性，就应定性为具备扶贫资金使用管理的合规性。要根据财政专项扶贫资金的不同使用方向，制定差异化的绩效指标，提高可量化绩效指标的可比性和及绩效评价的可操作性。将绩效理念和方法深度融入财政专项扶贫资金管理全过程，建立健全扶贫资金“花钱必问效，无效必问责”的管理格局。

（六）积极发挥财政职能作用，加强县乡村扶贫资金使用的流程核查和监管

《河北省扶贫资金监督管理办法》和有关专项资金管理规定，都对财政部门开展扶贫资金监管和专项检查作出了明确规定。县级财政部门要立足自身职责职能，全力做好扶贫资金监管工作。

一是要及时公开县级财政专项扶贫资金筹集、分配、使用相关信息，满足社会各方面对扶贫资金管理的知情权。县级财政部门要严格按政策规定的内容、时限在政府门户网站公告财政扶贫资金信息；并监督检查部门、乡镇、村的公告公示情况，包括脱贫攻坚项目库、接受的上级扶贫项目资金计划、扶贫项目实施情况、年度扶贫资金项目计划完成情况等公告公示信息的质量。切实保障贫困户和干部群众的知情权、参与权和监督权。

二是要落实财政专项扶贫资金使用部门的责任，强化对县级资金管理部门资金分配和拨付的过程监管。在目前国库集中支付的授权支付方式下，财政专项扶贫资金使用计划经县扶贫领导小组批准和财政下达授权额度后，只有实现资金精准分配和及时拨付才能提高资金使用绩效，避免资金余缺不均，减少资金滞留沉淀和闲置浪费。财政部门要通过过程监管和跟踪问效，进一步强化扶贫项目主管部门和实施单位的资金使用监管职责，层层传导压力，形成齐抓共治的扶贫资金监管格局。

三是要强化对乡镇和村级扶贫资金使用情况的核查和专项检查，重点查处扶贫资金虚报冒领、挤占挪用、闲置浪费等问题，始终保持扶贫资金监管的高压态势。乡村两级是财政专项扶贫资金支出的最后监管层级，也是扶贫项目资金使用的直接操盘者。要通过开展专项检查核查，重点查处虚报冒领、贪污侵占财政专项扶贫资金等恶性违规问题，及时纠正处理扶贫资金管理使用过程中的弄虚作假、挪用乱用、闲置浪费、管理不规范等问题。对建档立卡贫困户的各种资金扶持，要一律通过“一卡通”形式发放，解决杜绝现金支付入账，为财政专项扶贫资金核查和专项检查在资金运行轨迹上全程留痕。

四是应将产业扶贫项目的入股分红协议落实情况作为财政专项扶贫资金监督检查的重点。不管是入股分红扶贫模式还是资产收益扶贫模式，都是以财政扶贫资金投入为基础，以获取产业红利和资产收益扶持建档立卡贫困户脱贫增收为目的。除项目前期考察论证、实施过程中对项目单位的经营状况评估外，入股协议的拟定和履行也十分重要。所以，在财政专项扶贫资金监督检查过程中，要将协议文本和协议履行情况作为监督重点。乡镇财政所向入股企业单位拨付资金要将入股协议或投资合同作为支付依据之一。要重点检查入股合同要件是否齐全，格式合同手工填写项目是否填写完整，尤其是保底分红和资产收益是否按时、足额给付建档立卡贫困户。

五是加强扶贫资金项目常态化监管。要以财政部扶贫资金动态监控平台为依托，整合扶贫资金预算指标、绩效目标、支付额度等环节的信息系统资源，发现苗头性问题及时分类处置，防范绩效目标出现偏离，形成资金闲置沉淀。对扶贫资金分配、拨付、项目实施进度进行监控预警，及时提醒纠偏。

六是财政购买社会智力服务，聘请社会中介机构开展或参与扶贫资金检查核查。县级财政部门由于集资金筹集、拨付、监管于一身，在财政扶贫资金监督检查中对问题审视容易先入为主，采用惯性思维，对常见的小问题熟视无睹，从而影响检查效果。聘请第三方社会中介机构对财政扶贫资金管理使用情况进行核查检查，有利于以专业的角度、第三方的视角发现扶贫资金管理中存在的问题，有针对性地提出整改和完善制度的建议，确保财政扶贫资金安全和高效使用。

为强化扶贫资金管理，堵塞管理漏洞，完善管理制度，为打赢脱贫攻坚战提供资金监管保障，邢台县2019年聘请了三家会计师事务所对全县7个部门、16个乡镇的2016—2018年各项财政扶贫资金管理使用情况进行了全面核查，每个乡镇随机延伸到4—5个行政村，取得了良好效果。■