论减税降费背景下的地方财政可持续发展

●于树一 杨远旭

一、引言

为应对2008年席卷全球的国际金融危机，我国各级财政作出了巨大的贡献，通过实行积极财政政策，减收增支，平稳渡过难关。进入后危机时代以来，世界经济格局深刻调整，中国经济在这样一个“百年未有之大变局”中，迎来了前所未有的机遇，同时，也要面对经济新常态下的种种挑战。无论是把握机遇，还是应对挑战，积极财政政策都是不可或缺的抓手，其中最重要的一项举措就是在各级财政的共同努力下，实施大规模的财政减收政策。10年间，从减税到减税降费并举，从结构性减税到大规模减税降费，财政减收的范围不断扩大，力度不断加强。

数据显示，2018年我国为企业和个人减税降费约1.3万亿元，2019年预计全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元①，上半年累计新增减税降费规模已达11709亿元②。仅从税务部门监测的10万户重点税源企业来看，2019年上半年，重点税源企业的单位营业收入税负同比下降0.6个百分点，比一季度降低0.4个百分点；而实现利润同比增长1.5%，增速比一季度回升5.5个百分点；同时研发投入同比增长20.6%，在比去年同期提高4.5个百分点的基础上，上半年比一季度又提高了2个百分点；高端制造业和装备制造业新增固定资产投资同比增长9.9%和9.6%，分别比一季度提高3.5和2.7个百分点③。这些数据强有力地佐证了减税降费政策对于经济运行和供给侧结构性改革的积极效应正在迅速显现。

任何一个政策的影响都是两方面的，减税降费政策也是如此。一方面，“减税降费”对减轻企业和个人税费负担，增加企业利润和个人可支配收入，同时营造良好营商环境和市场预期，鼓励企业增加投资与重视研发，拉动社会消费增长，增强经济社会发展后劲，助力供给侧结构性改革发挥了重大战略作用。另一方面，如此范围广泛、规模巨大、旷日持久的减税降费与经济性减收、财政支出刚性、政府债务控制等因素相叠加，给各级财政造成了不小的压力，尤其是地方财政受到了财政可持续性的考验。地方财政如何同时完成减税降费下的稳增长和财政可持续发展两大任务，是当前需要深刻思考并回答的问题。

二、减税降费背景下地方财政收支的总体情况

2019年上半年，全国税务部门组织的税收收入 （已扣除出口退税）完成82754亿元，增长1.4%，比去年同期增幅回落13.9个百分点④。从全国28个省市近期公布的财政收支情况（如图1和表1所示）来看，2019年上半年各地一般公共预算收入较去年同期相比出现较大回落，北京等7省市地方一般公共预算收入同比出现负增长。出现这一情况有三重原因，一是经济下行压力加大，二是中美经贸摩擦升级，三是减税降费政策使然。前两重原因对地方财政收入的影响是间接的，而减税降费政策对地方财政收入的影响则是直接的。数据显示，今年上半年北京市一般公共预算收入同比下降2.5个百分点，其中减税降费政策影响地方级一般公共预算收入增幅13.8个百分点⑤；山东省一般公共预算收入同比增长1.9个百分点，减税降费政策影响财政收入增幅8.3个百分点⑥。

图1 2019年上半年地方一般公共预算收入与支出规模对比

表1 2019年上半年地方一般公共预算收入与支出同比变化情况

反观一般公共预算支出，则显现出较为强劲的增长态势，多数省份为两位数以上的增幅。这主要是因为，近年来各地重点民生支出、社会公共事业发展的资金需求不断增长，财政对医疗、教育、环保、就业等方面的支持力度不断加大，加之征地成本高、债务还本付息等因素，财政刚性支出需求不断加大。尽管各地都在大力压减一般性支出以及“三公”经费，但压缩空间有限且难度较大。与此同时，许多地方在无其他财源补充的前提下，直接取消、停征了一批行政事业性收费，财政收支矛盾更为凸显。

减收压力与增支压力叠加在一起，使得“营改增”后主体税种弱化而受到影响的地方财政更加被动。短期内地方财政的统筹平衡能力受到极大考验，一旦处理不当便会影响到地方财政的可持续发展，进而影响到经济社会发展。但从长远来看，减税降费能够推动经济运行保持在合理区间内，进而可以有效地培植税源，逐步恢复税收增长速度。当然，从某一具体地方来看，实现减税降费对财政收入的长期效应是有条件的，包括本地增值税抵扣链条是否顺畅、企业议价能力高低、企业对所获减税降费红利如何使用等等。也就是说，实现减税降费对财政收入的长期效应对有些地方来说较为困难，加之政策落地的过程和商品价格的反应都存在一定时滞，见效周期可能较长，在此期间，需要采取措施，保障地方财政的可持续运行。

三、减税降费对地方财政可持续发展的结构性影响

（一）减税降费对地方财政收入结构优化产生一定影响

在大规模减税降费政策的背景下，地方政府为满足支出快速增长的需要，须维持财政收入一定程度的增长，可选途径有四：一是加强征管，二是盘活财政存量资金，三是盘活政府存量资产，四是增加地方国有企业利润上缴。由于加强征管与减税降费降低企业税费负担的初衷相悖，盘活存量资金经过几轮之后空间有限，国有资本经营收入数额较小、难成规模，不可能成为弥补收支缺口的有效选择，由此可见，地方政府只能从盘活存量资产和卖地中寻找出路。

财政部数据显示，2019年1-7月累计，全国一般公共预算收入125623亿元，较去年同期累计增速下降6.9个百分点，其中税收收入108046亿元，同比增长0.3%，较去年同期下降13.7个百分点；非税收入17577亿元，同比增长24.8%，较去年同期提高38.2个百分点。全国政府性基金预算收入38691亿元。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入2277亿元，地方政府性基金预算本级收入36414亿元⑦。可见，在减税降费政策的影响下，一般公共预算收入与政府性基金预算收入的增长结构，以及一般公共预算收入内部的税收收入与非税收入的增长结构均发生了较大变化，不少地方通过变卖资产和土地出让来维持财政收入的增长，而这样的增长受制于资产和土地的有限性，具有不可持续性。

（二）减税降费使得地方财政支出结构进一步固化

一方面体现为“财政八项支出”的“强制性”增长⑧，要求其增幅快于一般公共预算支出增幅。另一方面体现为一般公共服务支出的刚性增长和债务付息支出的当期偿还。因“财政八项支出”均为民生支出，上述要求使得民生支出占一般公共预算的比重不断增加。此外，2018年各地一般公共服务支出基本都在8%-10%，仍占有较高比重。随着地方政府债务管理体制不断完善，债务付息支出也成为地方财政预算中相对固定的支出。

（三）减税降费对地方财政的影响存在地区差异

减税降费政策虽然是全国统一的，但是由于各地经济发展水平、经济结构以及财政管理理念等各有不同，便形成了不同的政策效果，自然对地方财政的影响存在着地区差异。

一是财政管理理念不同导致的差异。一些地方能够理解减税降费政策的重大战略意义，能够以平常心面对减税降费带来的减收效应，同时通过控制非税收入等配合减税降费落到实处，进一步助力供给侧结构性改革。于这些地方而言，财政收入受影响较大，但企业和居民得到的政策红利也多。而在另一些地方，财政受政绩观的指挥棒驱使，无法正确面对财政减收效应，想尽一切办法维持财政收入增长，反而增加企业负担，对冲掉了减税降费的政策红利。于这些地方而言，财政收入受影响较小，同时企业和居民得到的政策红利也少。

二是地区产业结构不同导致的差异。在我国以间接税为主体的税制结构决定了本轮减税的重点为间接税，各地减税效果受制于其产业结构。一般来说，上游行业议价能力更强，可保留较高的间接税降税红利；而下游行业接近增值税抵扣链条的终端，议价能力不强，能否享受到降税红利还取决于能否把产品卖出，从而将税收转嫁给消费者。再分行业来看，本次增值税税率调整，制造业行业税率直接下降3个百分点，对制造业的减税效应是非常明显的；交通运输业、建筑业等税率下降1个百分点，受益也较明显；但由于6%档位不做调整，对金融和服务类行业的直接影响不大。因此，上游行业和制造业行业比例大的地区受减税降费政策影响较大，减收效应明显，其企业和居民得到的政策红利较多；而中下游企业和金融服务业比例大的地区受政策影响较小，减收效应对地区财力影响不大，其企业和居民得到的政策红利较少。

三是财力结构不同导致的差异。自身财源税源较为充裕的东部地区，减税降费政策造成的财政减收可由地方财政自身负担。而制造业集聚的中部地区，减收效应明显，但中央的转移支付及时且有效地抵减了减税效应的影响。本身就非常依赖中央转移支付的西部地区，在减税降费中仍然依赖转移支付，对政策性减收的承受力相对较强。因此，在减税降费和中央转移支付的共同作用下，各地财力差距在一定程度上被缩小。

四、减税降费对各级税务机关工作能力的挑战

面对减税降费的硬任务，税务部门必然要做好减免税、退税和统计核算工作，做到应减尽减；而面对财政的增收压力，各级税务部门又不得不加大税收的征缴力度，努力做到应征尽征。如何将减税降费与培育税源，将优化营商环境与强化税收征管有机结合起来，是财政可持续发展的应有之义，同时也是对各级税务机关和税务人员的工作能力的极大考验。

近年来，为切实减轻企业和个人负担，财政部、税务总局以及地方政府部门出台了大量以减税降费为内容的政策文件，涉及增值税、企业所得税、个人所得税、社会保险费和非税收入等诸多税费项目，并且相当数量的政策文件限定了特殊适用对象、侧重短期税收优惠。面对频繁调整且内容复杂的政策文件，企业财务人员难以全面掌握。因此如何使数以万计的市场主体清晰准确地了解并切实享受到政策红利，让其实实在在地体验“获得感”，以激发市场活力，促进经济增长从而逐步培养税源，这对各级税务机关的服务能力、宣传能力、信息化征管能力提出了更高的要求。

在实际工作中，还存在着“形式性减税降费”——企业办理退税成本高于退税金额本身的情况，降低了纳税人的“获得感”。因此，基层税务机关须灵活处理小额退税情况，着力降低制度性交易成本，减轻企业负担。

五、减税降费背景下实现地方财政可持续发展的对策

（一）促进经济发展是实现地方财政可持续的根本之道

经济发展是财政之源。缓解地方财政收支矛盾，实现财政可持续最根本的办法就是促进经济发展。促进经济发展，一是要继续优化营商环境，减少地方政府对企业的各种隐性干预，在“招商引资”过程中立足于地方优势，更加关注产业集聚效应和本地基本公共服务质量的提升，让企业真正能够安心舒适地投资和经营；二是要大力缓解中小微企业面临的融资难题，实现财政金融双向发力；三是要努力促进产学研相结合，充分发挥企业的资源优势和高校及科研机构的知识和人力资本优势，推动企业转型升级和创新发展；四是要进一步提高“减税降费”精准度，引导各微观主体把享受到的减税优惠投入到再生产及产品研发中，以增强企业发展后劲。

（二）优化地方财政支出结构为减税降费拓展空间

目前地方财政的收支矛盾突出，仍需过“紧日子”，大力压减“三公”经费。虽然我国政府近几年严格控制公务员编制数量，但在实践中，出于各方面需要，地方政府仍存在不少编外人员。尽管通过劳务派遣、打包入项目等方式为编外人员发放工资，不纳入相应工资科目，但实际上仍是由地方财政负担。对此，可通过减少财政供养人员规模，降低行政运行成本，为减税降费留足空间。

明确“三保”口径，优化支出方向。在目前的“三保”支出中，只有“保工资”口径是清晰的，而对于“保基本民生”和“保运转”的口径不太清晰。即使“保工资”有着国家最低标准，但在地方层面上，以前年度已经提高的工资标准难以降下来，实际“保工资”压力还是很大的。而“保基本民生”和“保运转”都是非常宽泛的概念，究竟涵盖哪些支出也难以确定。因此，应该明确“三保”支出的具体口径，以方便合理安排支出结构和支出顺序。

此外，要取消“财政八项支出”的硬性增长要求。目前“减税降费”背景下，财政收入增速低于GDP增速，八项支出的增长任务超出了财政可承受能力，且各地发展水平、实际支出需求各异，强制地安排支出存在较大不合理性。因此，应当及时取消对此的考核要求，让地方可以较为自主地安排支出，以更好地贴合地方实际需求，实现财政可持续发展。

（三）加强地方中期财政规划管理，规范地方年度预算编制

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政如同血液般给各项国家事业输送氧气与养料。因此，地方财政预算须与其经济社会规划相联系，须与其预算单位的年度任务衔接。这就要求：

一是加强地方中期财政规划管理。目前，我国地方财政预算编制过程中普遍忽视与当地经济社会发展规划的衔接，导致预算编制经常处于被动状态，缺少前瞻性。因此，必须加强地方中期财政规划管理，将其财政预算目标任务与其经济社会发展规划目标任务紧密结合起来，拓展地方财政的预算安排视野，实行逐年滚动管理。同时加强其项目库建设以及年度预算编制与中期财政规划的衔接，未纳入项目库的项目不得安排支出，未纳入中期规划的增支政策不得列入规划期内的年度预算。

二是规范地方年度预算编制。一方面要使地方年度预算的编制与预算单位规划和任务相衔接。年度预算由各预算单位根据下一年度的工作任务、目标计划以及当地实际财力情况编制。另一方面，应严格执行《预算法》，对任何违反《预算法》的行为予以法律制裁，要注意硬化地方财政预算约束，避免出现年度预算执行过程中追加预算的情况。

（四）加强地方财税信息化建设，注意培养地方财税人才

我国税收征管与退税办理在相当程度上还是靠人海战术，不仅税收征管成本较高，且存在较大税收流失风险。例如，“互联网+”企业的兴起使得“以票控税”的税收征管方式面临挑战，消费者在网购平台消费时，由于索要发票意识不强，导致大量的税收流失。再如，很多消费性服务企业，通过给予消费者一定优惠劝说其放弃开具发票，而“以票控税”税收征管方式下税务机关并不能监测到，同样造成税收流失。同时，由于信息不对称的存在，对部分企业仍采用核定征收或定额征收的方式，也增加了税收流失的风险。

因此，财税部门应加强与金融部门以及各支付平台的合作，充分利用大数据、人工智能等了解掌握企业和个人的业务交易情况，加大税收监控力度，做到应收尽收，从而可为减税降费腾挪空间。还要注意发掘培养既懂业务又懂技术的复合型人才，推动先进征管系统的开发与应用，努力实现税收征管的现代化。此外，要打通部门间和地区间的“信息孤岛”，实现信息共建共享，以更好推动“简政放权”改革，减少审批事项，优化营商环境。

（五）推动中央与地方财政关系调整

地方财政收支矛盾并不完全是减税降费政策带来的，财政收支矛盾一直存在，只不过是大规模的减税降费政策加剧了这种矛盾而已。而地方财政收支矛盾的原因之一便是中央与地方财政关系的不合理性与不稳定性。目前，在我国现行财政体制格局下，地方政府享有较少财力却承担着重要的支出责任，央地财政关系的不稳定导致事权不断被下放，加剧了地方财政的负担。

为有效化解地方财政收支矛盾，实现地方财政可持续发展，就短期而言，在财权和事权既定划分格局下，主要是做好转移支付的文章。根据各地收支缺口大小、政策性减收程度、支出需要以及地区功能定位等因素，合理地对地方财力给予补偿。就长期而言，一方面要深化中央与地方财政事权和支出责任划分改革，理顺各级政府的财政事权和支出责任，做到权责对等；另一方面在各级政府的财政事权和支出责任合理划分的基础上，通过完善地方税体系等改革进行财政收入合理划分，最终做到“财权与事权相匹配”。最后，将上述中央与地方财政关系调整上升至法律层面，以增强央地财政关系的稳定性。■

注释：

①引自2019年《政府工作报告》，http://www.gov.cn/zhuanti/2019qglh/2019lhzfgzbg/index.htm。

②数据引自国家税务总局网站http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810744/n4016641/n4016676/c4543960/content.html。

③数据引自国家税务总局网站http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c4539744/content.html。

④同上。

⑤2019年7月25日，在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十四次会议上，北京市财政局局长所作的《关于北京市2019年上半年预算执行情况的报告》。

⑥引自中国山东网，http://news.sdchina.com/show/4435239.html。

⑦数据来自财政部网站http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201908/t20190816_3365669.html。

⑧“财政八项支出”是指纳入GDP核算的一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生计划生育、节能环保、城乡社区等八项支出。