江苏省工业企业对用地供应方式选择偏好及影响因素——11个地级市1 300家企业的调研分析

赵小风，刘梦丽，楼佳俊，周小丹，张晓蕾

（1.河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100； 2.中南置地，上海 200051；3.江苏省土地勘测规划院，江苏 南京 210024）

1 引言

中国工业用地供应政策总体上经历了行政划拨、协议出让和招拍挂三个阶段，并在相应的历史阶段为中国经济发展做出了贡献[1]。目前，工业用地供应常采用国家法定最高年限50年进行招拍挂出让，但工业企业的生命周期往往低于工业用地出让最高年期50年，如江苏省工业企业平均生命周期为19.1年，且不同行业、不同规模工业企业的生命周期还存在较大差异[2]。工业企业生命周期与工业用地供应年期的不匹配是导致工业用地低效闲置利用的重要原因之一[3]。探讨工业用地的文献很多，重点关注的是工业用地供应之后对工业用地利用的监管，主要体现在工业用地利用效率[4-7]、工业用地集约利用评价[8-9]、低效工业用地再开发[10-14]。等内容。关于工业用地利用效率的研究集中于构建指标体系对工业用地利用效率进行评价[15-16]、工业用地利用效率影响因素分析[17-19]及工业用地利用效率提升路径[21-22]，然而，要提高工业用地利用效率，避免工业用地闲置低效利用，必须注重从源头进行节约集约利用的制度设计，即工业用地供应政策要体现节约集约的原则。工业用地供应方式改革成为城市土地利用中供给侧结构性改革的重要内容。2014年，《节约集约利用土地规定》提出可采取先租后让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。2015年，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，提出鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式的差别化供地方式。针对工业用地供应政策的研究显得非常薄弱，少量研究指出目前工业用地供应方式单一、供应年期无弹性[22]，忽略了产业生命周期和企业生命周期[23]，但却没有提出有效可行的解决方案。为了对工业用地供应制度改革提供明确的科学依据，有研究对江苏省不同行业、不同规模的工业企业生命周期进行了测算，提出了根据工业企业生命周期采用弹性年期出让、先租后让与租让结合、租赁等方式的改革方案[2]。该改革方案主要从政府管理工业用地的角度进行构架，缺少对企业意愿的关注。

根据《江苏省工业企业用地调查分析报告》成果，江苏省城市用地范围内工业用地85.7万亩，占城市建设用地的19.8%，远高于国外发达国家的平均水平。工业用地平均容积率为0.63，平均建设系数为43.1%，平均地均开票销售收入为167.3万元/亩，平均地均税费为8.9万元/亩，平均地均从业人员为2.1人/亩，工业用地集约利用水平并不高。如何促进江苏省工业用地节约集约利用，是优化江苏省生产力布局，实现社会经济发展转型的重大命题。供给侧结构性改革和高质量发展战略要实现优化资源配置和提高全要素生产效率，这要求在工业用地供应制度改革中不仅要考虑自然资源部门的管理要求，也要考虑工业企业的用地需求和用地意愿。因此，本文在基于江苏省11个地级市1 300家工业企业调查的基础上，从企业特征和行业特征两个方面探讨工业企业对用地供给方式的选择偏好及影响因素，以期为完善工业用地供给制度改革提供有益参考。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

项目组于2015年7月至10月对江苏省除镇江和南通外的11个地级市进行了典型工业企业问卷调查，发放问卷2 820份，收回问卷2 780，有效问卷2 730份。问卷内容主要包括企业基本信息和企业取得土地的意愿。其中，企业基本信息包括企业用地面积、企业取得土地使用权的方式和时间、企业从业人员数量、企业年营业收入、企业所属行业代码、企业累计固定资产投资；企业取得土地的意愿包括企业对50年招拍挂出让、租让结合、年租制、弹性年期出让的选择及原因。租让结合指由国家将一定年限的工业用地使用权出租给土地承租人使用，经过企业建设、达产通过验收并符合土地出让合同约定条件后，再按照协议方式办理出让手续的行为。年租制指改变以往一次性支付50年的土地出让金，由国家将一定年限的工业用地使用权出租给土地承租人使用，由承租人与自然资源主管部门签订国有建设用地使用权（或包括土地上的建筑物及附着物）租赁合同，并按年支付国有建设用地使用权租金的行为。弹性年期出让指国家将工业用地使用权在法律规定的最高出让年限内，根据产业发展要求和意向用地单位经营情况合理确定工业用地使用权出让年限（一般为20年或30年），出让给土地使用者使用，由土地使用权人与自然资源主管部门签订国有建设用地使用权出让合同，并支付国有建设用地使用权出让金的行为。问卷统计表明，52.4%的工业企业（1 430家）选择保持现有50年招拍挂出让方式，47.6%的企业选择年租制（247家）、弹性年期出让（112家）以及租让结合（941家）的方式。为更为准确地分析企业选择新供地方式的原因，本文以选择年租制、弹性年期出让以及租让结合的1 300家企业为样本，分析企业特征和行业特征对工业企业用地供给方式选择偏好的影响。

2.2 模型选择

多项Logistic回归模型是一种用于分析无序多分类情况因变量与自变量之间关系的多元统计分析方法[24]。若分类变量种类大于等于三种且各分类种类相互没有前后排序时，可借助多项 Logistic回归模型。该模型已在社会学[25]及地理学[26-27]广泛使用。多项Logistic回归模型形式[24]为：

式（1）中：aj为回归截距；Bjk为回归系数；x为解释变量；k为解释变量个数；p（y=j|x）为条件概率；J为反应变量种类。

进行多项Logistic模型研究时，如果有J种反应变量，则所建立的模型中会存J-1个 Logistic，那么第J种反应变量将会被当成一种参照。多项Logistic模型是根据最大似然法实现对相关参数的估计，即首先构造似然函数，再将观察数据的几率转化成相关参数的函数形式。最大似然法把可以让上述函数值达到最大时的数值当作所构造模型相关参数的估计值[24]。

j类成员的概率为：

企业对工业用地供应方式选择在符合其选择规律的前提下是完全随机的选择行为，为了准确判断企业对工业用地供应方式的倾向性，采用多项Logistic回归模型对企业选择用地供应方式进行建模分析，将y定义为企业选择工业用地供应方式，x为影响因素，j、k为正整数。以“年租制”作为对照组，并从企业特征、行业特征2个方面选取了6个变量为解释变量，采用多项Logistic模型分析这些变量对企业的用地供应方式选择行为的影响。

2.3 变量选择

将企业对供地方式的3种选择作为因变量，设定1=租让结合，2=弹性年期出让，3=年租制。从企业特征和行业特征两个方面设定自变量。企业特征变量主要包括企业规模、累积固定资产投资、用地面积、企业从业人员、企业年产值。其中，企业规模的划分参照《中华人民共和国中小企业促进法》和《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》中对工业企业规模的划分标准，按企业营业收入划分为大型企业、中型企业、小型企业和微型企业。微型企业营业收入＜300万元，300万元≤小型企业营业收入＜2 000万元，2 000万元≤中型企业营业收入＜40 000万元，大型企业营业收入≥40 000万元。行业特征变量主要包括资本密集程度、劳动力密集程度、土地密集程度和行业属性。资本密集程度为累积固定资产投资额除以工业企业用地面积，劳动密集程度为工业企业从业人数除以工业企业用地面积，土地密集程度为工业企业用地面积除以工业企业营业收入。行业属性中轻工业主要指提供生活消费品的工业部门，包括以农产品为原料的纺织业、皮革及其制品业、纸浆及造纸业、食品加工等，以及以非农产品为原料的日用金属、日用化工、日用玻璃、日用陶瓷、化学纤维及其织品、生活用木制品及塑料制品等工业。重工业指从事自然资源的开采，以及对采掘品和农产品进行加工和再加工行业。通过对名义变量和连续变量的m水平与结果（y=0或y=1）的二维交互表筛选，采用PersonChi-Squre统计方法进行联列表的独立性分析。经过自变量筛选后，最终选择的自变量如表1。

表1 工业用地供应方式影响因素变量表Tab.1 Variables of influencing factors of industrial land supply mode

表2 分类表Tab.2 Classi fication

2.4 模型评价

在多项Logistic回归模型中，将工业企业对用地供应方式的选择作为因变量，将企业规模和行业属性作为因子，将累计固定资产投资、用地面积、资本密集程度、劳动密集程度4个连续变量作为协变量，模型选择为主效应模式。模型检验表明，-2倍对数似然值分别为1 066.003和455.631，X2= 610.371，自由度为18，显著性水平P= 0.000，拟合信息说明模型具有统计学意义。模型拟合优度中Pearson的卡方为355.771，显著水平P= 0.061，表明模型的拟合优度良好。Cox和Snell的决定系数R2cs= 0.574，Nagelkerke的决定系数R2N= 0.579，McFadden的决定系数R2M=0.408。分类表（表2）中的正确百分率为80.55%，说明模型的预测效果良好（正确百分比要大于50%，预测结果才算良好，反之预测结果则不好）。综合模型拟合信息、模型拟合优度、伪R2、分类表的分析，可以判定模型拟合结果较好，模型结果可信。

3 结果分析

表3显示了企业特征和行业特征对工业企业选择租让结合、弹性年期出让和年租制的影响。模型中将大型企业（4）作为参照。弹性年期出让和年租制对比的Sig值都超过了0.05，对比结果没有统计学意义，所以只讨论租让结合和年租制的对比。在租让结合和年租制的对比中，微型企业和小型企业偏向于选择年租制，而中型企业和大型企业都偏向于选择租让结合。从优势比Exp（B）中可以看到，微型企业、小型企业、中型企业选择租让结合的意愿与大型企业选择租让结合的意愿的对比都小于1，说明大型企业比微型企业、小型企业以及中型企业都更倾向于选择租让结合方式。而Exp（B）随着规模的增大也在不断的增大，说明规模越大的企业越偏向于选择租让结合的土地出让方式。因此，随着企业规模变大，相比年租制而言企业选择租让结合的意愿更为强烈。微型企业和小型企业的劳动人数和年产值都比较小，企业对土地的依赖性、抵御市场风险的能力不如中大型企业[28]，对土地出让金的资金压力比大中型企业大，因而更偏向于年租制这种前期资金投入较少的土地利用方式。而中型和大型企业对厂房的建设要求较高，行业的特殊生产工艺不适合租赁标准厂房，如医药制造、金属冶炼、大型装备制造等行业。大中型企业选择租让结合方式获取土地，不仅可以避免前期支付大量土地出让金，减轻前期基础建设的资金压力[22]，而且还有一定年期后获得国有土地使用权进行抵押融资的预期。因此，微型企业和小型企业偏向于选择年租制方式，中型企业和大型企业偏向于选择租让结合方式。

表3 参数估计Tab.3 Parameter estimation

用地面积越大的企业在租让结合和年租制两个选择中更倾向于年租制，在弹性年期出让和年租制的选择中更倾向于弹性年期出让，但是在租让结合与年租制的对比中Sig值大于0.05，对比结果没有统计学意义。因此，用地面积越大的企业更倾向于弹性年期出让。累计固定资产投资越高的企业在租让结合和年租制两个选择中更倾向于租让结合，在对弹性年期出让和年租制出让的选择中更倾向于年租制，但因为其Sig大于0.05，所以弹性年期出让和年租制的对比结果没有意义。因此，累计固定资产投资越高的企业越偏向于租让结合。从调研的情况看，用地面积大和固定资产投资大的企业往往是大中型企业、集团性企业和重工业。用地面积越大表明企业在获取国有土地使用权时缴纳的土地出让金越多，累积固定资产投资越高表明企业前期厂房建设和设备购置使用的资金越多，企业长期经营的愿望更为强烈。鉴于投资经营的长期性和对前期资金需求的考虑，用地面积大和固定资产投资大的企业需要长期稳定的土地产权作为保障，也可将国有土地使用权进行抵押融资减轻前期资金的压力。因此，用地面积越大的企业更倾向于弹性年期出让，累计固定资产投资越高的企业越偏向于租让结合。

模型中将重工业（2）作为参照。在租让结合和年租制的对比中轻工业企业更倾向于选择年租制，而在弹性年期出让和年租制的对比中轻工业企业也更倾向于选择年租制。在这两次对比中Exp（B）均小于1，说明重工业较轻工业更倾向于选择弹性年期出让和租让结合。企业在选择土地取得方式时，会根据现金流、生产工艺、行业特性、发展规划等方面进行综合考量。轻工业一般对厂房、用地等条件要求不高，采用年租制获取土地的方式可以避免一次性缴纳大量的土地出让金，能留给企业更多的现金流用于设备和技术的投资。重工业企业对厂房的建设要求较高，对原材料和交通的依赖程度较大，企业的现金流往往有限，如通过国有土地使用权抵押贷款能够弥补前期现金流的不足[29]。因此，轻工业企业偏向于选择年租制，重工业企业偏向于选择租让结合和弹性年期出让。

劳动密集程度高的企业在租让结合和年租制两个选择中更倾向于年租制，对弹性年期出让和年租制的选择中也更倾向于年租制。因此，劳动密集程度高的企业倾向选择年租制作为企业取得土地的方式。劳动密集型行业如纺织、服装、玩具、皮革、家具等制造业行业，对生产设备和工艺技术的依赖程度相对较低，技术壁垒较小，且对用地选址的敏感性较低。年租制一方面可以减少企业前期的用地成本，让企业能有更多的资金应对不断升高的人力成本，降低企业的资金压力；另一方面，标准化厂房足以满足没有特殊生产工艺的企业需求。

资本密集程度高的企业在租让结合和年租制两个选择中更倾向于租让结合，在弹性年期出让和年租制的选择中也更倾向于弹性年期出让。资本密集程度越高说明企业建设中对厂房、设备的投入越大，从而企业的投资回报周期相对较长，长期稳定的国有土地使用权更受企业的关注，而稳定的国有土地使用权能进行抵押贷款，从而为企业前期建设提供资金保障[30]。因此，资本密集程度越高的企业用地意愿偏向于弹性年期出让和租让结合。

研究结果表明，企业特征和行业特征对工业企业选择租让结合、弹性年期出让和年租制三种方式有显著影响，不同的企业选择偏好存在较大差异（表4）。

表4 基于企业意愿的工业用地供应方式选择结果Tab.4 Selection of industrial land supply patterns based on enterprise willingness

4 结论与讨论

本文对江苏省11个地级市1 300家工业企业用地方式选择偏好进行了调查，构建多项Logistic模型从企业特征和行业特性两个维度对工业企业选择租让结合、弹性年期出让、年租制三种用地供应方式进行了解读，得出如下结论：

（1）企业特征对企业选择用地供应方式有明显的影响。微型企业和小型企业偏向于选择年租制方式，中型企业和大型企业偏向于选择租让结合方式；用地面积越大的企业更倾向于选择弹性年期出让；累计固定资产投入越高的企业越偏向于租让结合方式。

（2）行业特征对企业选择用地供应方式也有显著的影响。劳动密集程度越高的企业越倾向于选择年租制方式；资本密集程度越高的企业越偏向于弹性年期出让和租让结合方式；轻工业企业偏向于年租制，重工业企业偏向于弹性年期出让和租让结合。

在实施高质量发展战略和供给侧结构性改革中，工业用地节约集约利用应建立系统思维实施全过程管理，要加强需求侧的考量来强化供给侧改革，即要根据工业企业的用地意愿制定符合实际的工业用地供应政策，从源头进行制度设计实现工业用地节约集约利用。因此，在工业用地供应前，要根据企业特征和行业特征加强工业项目分类甄选，明确工业用地供地方式。尽快协调解决年租制、先租后让、弹性出让制度在执行方面存在着与建设用地预审、规划部门用地指标等政策规范不能衔接的问题，充分发挥建设用地预审在工业用地供应中的作用；探讨年租制、先租后让、弹性年期出让的定价机制。当然，本文讨论的三种供地方式并不是否认当前50年最高年期招拍挂政策，而是对目前工业用地出让的有益补充。在工业用地供应后，应该加强合同履约监管，并将工业企业用地效率作为年租制和先租后让方式中是否续期的直接依据。