科技援疆政策特征分析

吴正平　倪志强　夏颖婷

摘要：阐述了与科技援疆政策相关的概念与理论;运用内容分析法对2007—2018年以来科技援疆政策进行了综合性梳理，发现科技援疆政策存在以下几点不足：一是政策数量较少，稳定性稍显不足;二是类型不够丰富;三是关联部门较多。采用政策量化分析方法，从政策工具、政策目标、政策强度三个方面对科技援疆政策特征进行了分析。

关键词：科技援疆;政策工具;政策目标;政策强度

中图分类号：C915         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）15-0161-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.15.037           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Analysis of the characteristics of the policy of science and technology assisting

WANG Zheng-ping，NI Zhi-qiang，XIA Ying-ting

（School of Management，Xingjiang Agricultural University，Urumqi 830052，China）

Abstract： The concepts and theories related to the policy of scientific and technological assistance to Xinjiang were expounded.A comprehensive analysis of the policy of scientific and technological assistance to Xinjiang was made from 2007 to 2018 using the content analysis method， and the deficiencies in the policy were found out. First， the number of policies is small， and the stability is slightly inadequate. Second， the types are not rich enough. Third， there are more related departments. The policy characteristics of science and technology are analyzed from three aspects of policy tool， policy objective and policy intensity by adopting the policy quantitative analysis method.

Key words： scientific and technological assistance to Xinjiang; policy tool; policy objective; policy intensity

一個国家的科学技术水平直接决定着国家的综合实力，决定着国家未来的发展前景。科学技术显然已经成为世界各国竞争的关键，而政府所制定的科技政策的优劣对科技创新起着关键作用。在科学技术领域，政府所制定的战略性政策措施，称之为科技政策。科技政策是伴随着科技实践活动的发展而发展，两者具有高度的协同性[1]，是国家政策的重要组成部分。科技政策是一个国家在科学技术领域所制定的一系列规则和准则的统称，其内容比较广泛，具体涉及到两个方面，一是国家科技发展的目标或任务等，体现为全局性的科技发展战略;二是各地区所制定的推动科技发展的具体策略，体现为局部性的方针和策略[2]。

2000年，中国科技届拉开了科技援疆工作序幕，整个科技界、无数科技人员积极地投入到“稳疆兴疆、富民固边”活动中，形成了全国科技系统鼎力支持新疆维吾尔自治区发展的良好局面。新疆维吾尔自治区（以下简称新疆）的科学技术水平、科技能力得到大幅度提升，当地政府结合自身的实际情况，贯彻执行国家的方针政策，指导广大科技人员和群众共同参与到科技活动中，把科学技术转化成为生产力，推动了当地经济、社会迅速发展。新疆科学技术水平整体较低，其发展离不开科技援疆政策的引导，但不可否认，新疆科技创新能力的提升与科技援疆战略的预期目标还存在一定差距，相关研究数据表明，新疆科技创新能力在2001—2014年总体水平虽然略有提高，但水平仍然较低。对口援疆采取结对关系对受援地援助，由于缺乏一定的科技政策引导与衔接，各部门之间各自为政，在重大项目建设上，很容易出现资源浪费和生态破坏的现象。受对口关系体制制约、区划行政体制影响，新疆各地的科技政策比较分散，缺乏有效的区域整合，存在内部恶性竞争现象。相邻区域科学政策实施过程中存在重复建设、同质化建设现象，影响了产业规模的持续扩张和可持续发展。

本研究数据来源于新疆维吾尔自治区科学技术厅，样本数据时间为2007—2018年，共收集27项与科技援疆关系较密切的政策，运用内容分析法对科技援疆政策进行梳理，并从政策工具、政策目标、政策强度三个方面对科技援疆政策特征进行探讨和分析，以期为更好地发挥科技援疆政策提供参考。

1  相关概念与理论基础

1.1   相关概念

1.1.1  公共政策  公共政策是政府组织为了实现社会或公共目标，运用或借助一定的政治活动围绕一定的行为准则，进而通过公共管理实现政策目标的过程。公共政策是一个动态的过程，从政策设计制定、政策执行、政策评估、政策调整到政策终结始终围绕着公共政策目标的实现而发展[4]。

1.1.2  科技援疆  科技援疆作为国家对口援疆七大机制（经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆、卫生援疆、文化援疆）之一是国家促进创新资源向新疆集聚，提高新疆企业和科研机构的科技承接能力，提升新疆科技创新和成果转化能力，着力推动新疆特色优势产业发展，切实增强新疆自主创新能力和自我发展能力，推进创新型新疆建设的重大战略举措。

1.2  理论基础

1.2.1  公共政策系统理论  公共政策一般是指公共部门为达到公共政策目标而进行的有权威性、判断性的行为过程。从系统的分析方式来看，公共政策是围绕公共政策系统而运行的，公共政策系统包含三大要素，即公共政策主体、公共政策客体和公共政策环境。这三者相互作用相互关联，以系统的方式成为了公共政策运行的内在机制和动力。公共政策主体一般是指在参与公共政策过程的个人和群体及组织，主要包括提供公共服务的行政部门、司法部门、立法部门、利益群体及群众个人等要素[5]。公共政策客体则是公共政策所处理的相关对象，即公共问题和目标客体。公共问题包含了社会、经济、政治等领域的各类问题，是为了实现政策主体间利益需求和利益平衡，公共政策所要解决的目标问题;目标群体是在公共政策问题中受影响和受牵制的团体和个人。公共政策环境是围绕以上两要素，在外部影响和制约二者的发展要素，由经济环境、政治环境、社会环境和国际环境等组成，以聚合或互动的方式影响着公共政策主体和客体的产生[6]。

在公共政策运行过程中，要实现公共利益和公众意志的目标，往往需要形成一整套的公共政策机制，即在公共政策制定到评估的各个阶段，具有一定的政策支撑。面对复杂的政策环境，要实现公共政策目标，必须具备一定的财政、法律、税收、社会服务等政策支持，才能有效地实现公共部门利益。因此当今经济社会的发展，需要一整套完整的公共政策体系支撑使公共政策资源的效率最大化，进而实现公众利益[7]。

作为在全国实施的一项基本公共政策，科技援疆政策也是在相应的政策环境中运行的，因此在研究科技援疆政策的过程中，需要准确把握政策系统的各个元素，对公共政策的认知和深入分析具有重要的理论意义和现实意义，为实现科技援疆政策目标提供必要的前提。

1.2.2  公共政策过程理论  公共政策过程理论是在公共政策系统运行过程中，将公共政策的发展过程看作是由政策输入、政策转化和政策输出三部分组成，通常将其视为公共决策的一般过程。为了实现公共意志，调和公众的利益和矛盾，公共政策一般经过政策议定、政策颁布、政策实施、政策评估和政策改进最终到政策终结这一阶段。

公共政策过程理论有以下特征：①公共政策制定过程中，一般由公共部门主导，其他利益相关者共同参与，在表达自身利益需求和问题导向的同时，公共部门在其中扮演的是均衡和协调的角色;②在公共政策过程中容易受到不同群体的利益偏差影响，由于价值体系不同或诉求原则不统一，往往需要多个回合的谈判才能最终促成政策的实施;③公共政策过程同一般决策一样，往往追求最大程度的满意原则而非最优原则，在集体决策过程中，理性与非理性思维并存;④公共政策的终结有可能处于政策的修正、错误及终止，一项政策终止往往并非是整个过程的最终阶段，还可能伴随着政策的修正继续运行;⑤公共政策过程在运行中离不开政策系统的发展，二者相互包含相互影响，共同组成了公共政策的发展[8]。

结合公共政策过程理论评述，从纵向来说，科技援疆政策的发展同样遵循公共政策过程的一般规律，从政策的议定到政策的改进和终结各环节缺一不可，科技援疆政策的客观发展离不开公共部门和公民的主观能动性，对科技援疆政策的不断完善需在政策过程中稳步推进，因此对于政策效能的追求离不开政策过程的发展脉络和规律。

2  科技援疆政策分析

2.1  科技援疆政策梳理

2.1.1  政策数量较少，稳定性稍显不足  从图1可以看出，2007年以来，党和国家针对科技园颁布了一系列政策，但这些科技援疆政策数量波动比较大。2008年，中华人民共和国科学技术部出台了《关于推进科技支疆工作的意见》，新疆维吾尔自治区人民政府制定《关于鼓励开展全国科技支疆行动的若干意见》，在这以后各部门也出台和实施了系列科技援疆政策。2010年，国家出台了更多的科技援疆政策，对当地科技创新能力提升起到了较大的推动作用，在新技术新科技的作用下，新疆社会经济得到了迅速发展。但是2012年开始，科技援疆政策在数量上又明显减少。

2.1.2  政策类型不够丰富，规范性略有不足  对科技援疆政策的文本类型进行梳理和总结发现，科技援疆政策类型主要包括规划、方案、意见、通知等，其中33%的属于通知类政策，共9项;其次是意见类政策，共7项;办法类政策共有5項。由此可见，科技援疆政策主要是上级部门为此所制定的具体办法;规划类政策只有3项，法律效力不高;有很多政策文本类型不明确，大多以通知的方式发布，政策内容的规范性不足。

2.1.3  政策协同度不高，部分政策关联部门较多  科技援疆政策主要颁发部门及颁发情况见表1。由表1可以看出，新疆维吾尔自治区人民政府颁发的政策数量最高，共12项，占科技援疆政策总量的31.57%，均为单一颁发，尚无联合颁发;新疆维吾尔自治区科学技术厅颁发政策5项，单一发布2项，联合发布3项，其中联合颁发的政策数量占科技援疆政策总量的7.89%;国家财政部采取联合发布的形式共发布了4项政策，占科技援疆政策总量的10.52%。由此可见，科技援疆政策协同程度整体性偏低。

部分政策关联部门较多。例如2016年颁发的《关于激发科研机构和科研人员创新活力促进科技成果转化的若干政策的通知》这一政策由新疆维吾尔自治区委员会组织部、新疆维吾尔自治区财政厅、新疆维吾尔自治区科学技术厅、新疆维吾尔自治区人力资源和社会保障厅、新疆维吾尔自治区教育厅5个部门共同颁发，多部门共同参与会造成职责不清、责任不明，影响政策沟通。

2.2  科技援疆政策特征分析

2.2.1  分析方法  本研究主要采取专家打分评价法。首先，在新疆科技领域、高等院校邀请业内的研究员、知名教授等;其次，选定评价指标，确定评价等级和等级标准;最后，专家对此进行打分，各指标分值汇总之后得出总评价分。该方法应用范围非常广，具有典型的数理统计特性。

2.2.2  科技援疆政策工具分析  政府为了实现一定的目的所采取的政策措施称之为政策工具，政策工具能够对社会经济变量产生一定的影响。选用合理的政策工具，能够推动政策目标的顺利实现，达成政策实施目的;反之，政策工具不合理，则影响到政策目标的实现[9]。

本研究首先采用Rothwell的分类方法，其次结合赵筱媛等[10]政策工具分析框架进行具体分类，将科技援疆政策工具划分为三个类型：一是供给型政策，具体包括人才支持、资金投入、基础设施建设、公共服务4个方面;二是需求型政策，如贸易支持、政府采购、国际合作、服务外包等，三是环境型政策，包括法律法規、目标规划、金融税收、知识产权等。政策措施的具体打分情况见表2，3个类型细分为12项政策措施见图2。

经统计分析，科技援疆政策工具2007—2018年的量化总分值见图3。图3显示，2007—2018年，科技援疆政策工具量化总分值呈现出持续上升态势，说明科技援疆政策数量和实施程度在不断推进和提升，虽然个别年份该指标的数值并不高，但是整体状况良好，科技援疆政策对推动新疆社会经济发展起到了重要作用。

从图4可以看出，科技援疆政策量化分数最高的是供给型政策，分值为1 366分;环境型政策工具、需求型政策工具量化分值分别为1 177、1 024分。说明在政策工具运用方面，政府整体上偏向人才支持、资金投入等，这也符合新疆人才匮乏、资金不足的现状。在需求型政策中，政府采购的量化分值仅为199分，一定程度上反映出政府采购在科技援疆中的不足。

2.2.3  科技援疆政策目标分析  企业是科技创新活动的主体，国家实施科技援疆政策，目的是为了提高企业的科技创新能力，推动企业快速发展，从而带动地方经济的共同繁荣，因此，在创新能力建设过程中，企业起着主力军作用。

企业创新能力在不同的发展阶段有不同特征，很多学者在研究创新能力方面是根据创新活动过程进行研究的。吴贵生等[11]认为，企业创新能力体现在多个方面，包括企业生产、营销、研发、投入、管理等方面的能力。庞景安等[12]从4个方面论述了科技核心竞争力的内涵，具体包括科技支出、投入、产出和创新，魏曼[13]从5个方面对企业创新能力进行了详细分析，并构建了创新评价指标体系，具体包括企业投入、研发、产出、制造和管理。

构成科技创新能力的要素整体上可分为4个方面：资源投入能力，具体包括利用和掌控人力物力财力资源的能力;载体的建设能力，具体包括企业主体资源的运作能力，比如科研能力等;环境的保证能力，比如社会体制、政策和文化保障等，具体体现在外部环境支持对科技创新活动的贡献;成果产出能力[14]。

参考以上文献，结合科技援疆政策目标，本研究将科技援疆政策目标分为4个类型，具体见表3。

2007—2018年科技援疆政策目标量化分值见图5。由图5可以看出，2017—2018年，科技援疆政策目标化程度不断提高，但是政策目标分值存在一定波动，2011—2012年，量化得分明显下降，从96分下降到85分。2013年之后，量化得分迅速增长，科技援疆政策在多个方面对受援企业起到了激励作用，比如投入、资源配置、产出等。

从图6可以看出，科技创新投入能力量化分值为397，产出能力量化分值为368，占目标分值比例分别为31.06%、28.79%;科技创新管理能力分值偏低，为296分;配置能力量化分值为217分。说明在科技援疆政策中，政策工具和政策目标之间的匹配程度高，科技援疆政策目标明确、针对性强，并有重点地进行投入，包括科技人才引进、科技经费投入、新技术设备更新等，均取得了明显的成就，对推动新疆科技创新能力提升起到了重要作用。但是要加强对知识产权的保护，提高科技成果转化，创设科技创新平台，鼓励更多的企业通过科技创新实现发展，并保证科技援疆政策目标的顺利实现。

2.2.4  科技援疆政策强度分析  政府权威性具体体现在政策强度方面，在实际的政策分析中，政策权威性和规范性是一个非常重要的指标，对该指标分析能够有效地判断政策实施效果。主要是从两个方面对政策强度进行计分：一是国家行政权力结构，二是颁布的形式。依据表4的量化标准得出科技援疆政策强度的量化分值（图7），因为该政策存在一定波动，科技援疆政策强度量化分值也受一些元政策影响，导致科技援疆政策强度稳定性不足。

3  科技援疆政策总体成效

新疆针对当地现代农牧业的发展现状，引入了一大批科技合作项目，围绕着粮食、棉花、林果、畜牧“四大基地”建设，取得了巨大的成效。例如，棉花科技攻关及新技术的应用为当地棉花生产作出了直接贡献，连续10多年新疆的棉花生产均保持全国第一。天津市和新疆合作开发的彩色多功能色选机，提升了吐鲁番葡萄干的品位，增加了其销量和销售价格。

在资源勘探、新能源利用、生物制造等领域，形成了一大批具有新疆特色的产业。新疆305项目获得了来自多个机构的持续支持，矿产资源预测储量持续增加，据相关部门预测，该项目的潜在价值已经达到上万亿元。在中国科学院物理研究所的支持下，新疆天科合达蓝光公司碳化硅晶片产能大幅度提升，合格率达88%，在国际市场上具有较强的竞争力，且具有国际同类产品所不具备的成本优势。

围绕新疆生态环境保护、医药卫生、防灾减灾等一批实施的合作项目，亦取得明显成效。①中国西部干旱区生态环境演变与调控研究，新研究成果直接应用于新疆各地，包括北水南调防护体系建设、塔里木河流综合治理工程。②乌鲁木齐居民慢性肾脏病及干预措施研究，其研究成果提升了当地居民的健康水平，减少了此类病的发生率。③西部之光、国家高科技人才培训工程等，通过一系列的培养计划，帮助当地引进和培养了大批的优质人才。④一批重点实验室、工程技术研究中心、成果转化基地得到建设，在全国各地智力资金支持、共建等模式的指引之下，新疆科技基础能力得到迅速提升。据不完全统计，2009—2018年，共安排科技援疆项目1 173项，财政安排项目经费3.2亿元，带动社会投资35亿元。2011—2018年，已实现先进技术转移及成果转化745项，引进高层次科技人才2 812人，培养高级人才859人，培训技术人才283 865人，获得国家发明专利589项。建设科技平台13个，科技综合服务中心建设项目51个，示范区24个。实现新增产值567 789.44万元，新增利税3 818.78万元，新增就业人员18 574人。

参考文献：

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[3] 王慧军.公共政策过程中的政府利益及其约束[J].理论探讨，2007，3（2）：135-138.

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[14] 卢时雨.区域创新能力与区域创新效率关联性分析及测度研究[D].长春：吉林大学，2009.