我国体育政策执行阻碍及对策研究

李 夏

（阜阳师范学院 体育学院，安徽 阜阳 236037）

体育政策是我国各级政府和体育管理部门进行体育管理的方式和手段，主要分为政策的制定阶段、执行阶段、反馈阶段等。在所有的阶段中，执行阶段的作用非常重要，直接关系政策效果。只有体育政策得到有效的执行，才能真正实现体育政策的目标，解决体育改革过程中出现的诸多问题。但是，由于受到体育管理体制改革滞后、政策环境复杂、执行主体主动意识不强等很多因素的影响，我国体育政策在执行方面还存在很大阻碍。

1 研究方法

1.1 文献资料法

以“体育政策”为关键词，通过中国知网全文数据库进行检索，共有252条相关研究成果，又从中对“体育政策执行”的研究成果进行筛选，共有27条相关研究成果，文章对这些研究成果，进行了归纳概括，厘清了当前关于体育政策执行研究的主要进展及存在的问题。

1.2 问卷调查法

研究依托2018年度安徽省高校学科（专业）拔尖人才学术资助项目《我国政府购买基本公共体育服务与体育管理体制改革衔接研究》，制作了《我国体育管理人员学历调查表》，对河南、安徽、山东三省10个地市进行了问卷调查，为论文研究提供了坚实的实证基础。

1.3 逻辑分析法

文章在文献资料和问卷调查的基础上，通过逻辑分析对我国体育政策执行阻碍的表现形式、主要影响因素进行了研究，并从加快体育管理体制改革，加强体育利益整合及体育制度建设等方面提出了具体的对策。

2 我国体育政策执行研究综述

当前，关于我国体育政策执行的研究主要分为四个方面：一是关于体育政策执行偏差的研究。唐大鹏、潘凌云等研究者分别对我国大众体育、学校体育等领域的政策执行进行分析，认为我国体育政策执行偏差主要包括政策替代执行、政策选择执行及政策表象执行，其主要原因是监管制度不完善，执行主体素质不高，需要不断提高执行主体素质，完善监管制度[1-2]。二是关于体育政策执行影响因素的研究。刘潇阳等研究者认为利益冲突、政策资源、政策调控是影响体育政策执行效果的主要原因，需要加强利益协调，优化政策资源入手，方能不断提升体育政策执行效果[3]。三是关于体育政策执行效果的实证研究。朱富明等研究者在对上海、山东等地方体育政策执行进行实证调研的基础上，提出我国体育政策在政策制定上对政策的体系化和可操作性预期不足，对于“口号式”的执行方式关注不够，需要加强社会协同与部门协同，不断提高我国体育政策体系化与可操作性水平[4]。四是关于我国体育政策执行评估的研究。夏建强等研究者认为体育政策执行评估意义重大，但需要不断完善评估主体，科学界定评估客体，根据不同的评估对象选择合理的评价方法和评价模式，方能实现对体育政策执行的准确评估[5]。

整体看来，当前关于我国体育政策执行的研究成果较多，但主要存在三个方面的问题：一是研究成果更多的集中在制度层面和执行主体方面，对于其他方面的关注不够；二是对体育政策执行影响因素的研究基本都是对某一方面单因素研究，缺乏系统深入的关于我国体育政策执行阻碍的研究；三是对策和建议的重视宏观层面，对于中观和微观层面重视不够，导致建议和对策可操作性不强。鉴于以上分析，文章选择对我国体育政策执行阻碍及对策进行系统深入的研究，力求能够在一定程度上弥补当前研究的不足，为提升我国体育政策执行效果提供一定帮助。

3 我国体育政策执行阻碍的主要表现形式

从概念上讲，体育政策执行阻碍是指政策在执行过程中存在着多种消极因素，牵涉多方利益，这些消极因素和利益冲突的叠加，形成了体育政策执行的阻碍。根据公共政策理论，结合我国体育政策执行的实际情况，当前我国体育政策执行阻碍的表现形式主要有以下几种形式：

3.1 政策替换执行

体育政策执行中经常出现这样一种情况，上级政府有关体育发展的政策往往与当地社会经济发展的目标发生一定冲突，执行者就会在原有政策的基础上，进行“再创造”，经过再创造的新政策从表面看与原有的体育政策大致相同，但实际的政策方向却和原有政策大相径庭，这就是我们通常所说的政策替换执行。例如我国农民体育健身工程实施的初衷是为了解决广大农村地区体育场地、设施、器材不足，促进广大农民经常参加体育锻炼，从而不断提升农村体育发展水平。但是很多地方由于经济紧张，学校缺乏体育场地，便借机将场地建在学校旁边，希望收到一举两得的效果。但学校为保证教学效果，大部分时间里不愿意让农民进行锻炼，导致农民体育健身工程效果不佳。

3.2 政策选择执行

所谓政策选择执行，是指在体育政策的执行中，政府、体育管理部门等把整体政策化解为若干部分，对于能够给自身带来利益和好处的部分严格执行，而对于不符合自身利益需求的部分，不完全执行或者不执行。例如我国在90年代末期提出竞技体育和群众体育要协调发展，但具体到很多地方，只重视前半部分竞技体育，而对于后半部分要求的群众体育和协调发展视而不见。最近几年，在群众体育发展中，国家体育总局提出不仅是要提高体育场地设施水平，还要提高人民参与意识与参与能力，但在地方执行时为了给自己带来政绩工程，很多地方仅仅重视体育场地的修建、运动竞赛的组织，很少通过宣传、培训等形式提高公众体育意识和参与能力。

3.3 政策断续执行

政策的断续执行是指在体育政策制定以后，相关执行主体在执行过程中，不能始终如一的执行，而是为了应付上级检查，在政策制定之初认真执行，而当上级管理主体对于这一政策关注度不高时就放弃执行，而在产生了不良后果以后，再继续执行。当前政策断续执行在体育领域是非常常见的。其中最为典型的就是《全民健身计划》政策的执行。我国制定《全民健身计划》的初衷就是通过提高全民体育参与意识、参与水平，从而不断提高公众健康水平，在制定之初很多地方政府和体育管理部门进行了轰轰烈烈的宣传，投入了大量的资金为社区安置体育器材，先后开展了全民健身大讲堂等活动，促进了我国群众体育的快速发展，但随着2008年奥运会的申办成功，从中央到地方几乎都把所有的精力投到竞技体育领域，《全民健身计划》的执行受到了很大影响。最近几年随着习总书记提出要把全民健身与全民健康深度融合，全民健身再次引起各级政府和体育管理部门的重视。

3.4 政策表象执行

所谓政策的表象执行，就是在体育政策执行过程中，不关注政策的核心要素和实际目标，而只重视外在形式。例如最近几年我们国家为了使公共体育服务的供给更好的满足人民美好生活需求，希望通过政府购买的方式提高公共体育服务的供给效率和质量，但在具体的执行中，很多体育管理部门只是简单的做好购买内容、购买方式等计划，通过招标把原来由政府和体育管理部门负责的公共体育服务供给交给市场和社会主体，而对于政府购买公共体育服务所要求的监管反馈等进行了有意无意的忽略。这就导致了很多地方政府购买的公共体育服务在具体的供给过程中与人民需求并不一致，同时很多企业出于追逐利益的目的，提供的公共体育服务偷工减料，损害了公众利益。

3.5 政策机械执行

所谓机械执行，就是政策的执行主体不能根据所在地方、服务对象的实际情况，机械执行政策文本。我国许多地方，尤其是一些少数民族地区体育文化，是民众在长期的社会生产和社会生活中形成和积淀下来的，其中不乏有价值的优秀民间文化，对于这些优秀的民间文化，国家很难出台比较细化的政策文本，这就需要具体的政策执行者根据实际情况，灵活的执行相关体育政策。如果只是机械地落实政策，非但不能实现政策目标，反会使政策失败。当前我国民族体育文化流失严重，主要原因就是各地在体育政策执行中，只关注效率，而忽视了地方特色造成的[6]。

4 我国体育政策执行效果的影响因素分析

从模式看，我国体育政策的执行主要是自上而下的强制执行模式，在这种执行模式下，政府的行政主导性以及行政手段得到很好的运用，确保了重大体育政策的顺利执行，但也产生了一系列的问题，影响了我国体育政策的执行效果。

4.1 体育管理体制改革滞后，管理人员整体素质偏低

为提高我国体育政策执行效率，推进体育事业可持续发展，近年来国家体育总局和各级政府加快了体育管理体制改革的步伐，但体育事业的发展牵涉到社会经济发展的方方面面，很难在短期内完成，这就造成我国体育政策在执行过程中出现了很多问题。一是在体育政策执行中存在明显权责不分的问题。我国和大部分西方国家不同，体育政策的执行主体异常复杂，新的一轮行政体制改革以后，我国体育管理部门逐级分化为体育局、文广新体局、体教局等，加上工会、文化站、规划、财政等部门，主动主体都可以对体育政策的执行造成一定影响。从纵向看，我国在国家层面和省级层面还保留有体育局，所有这些单位在体育政策执行中虽然都有相对比较明确的分工，但是也存在很多权责不分的问题，例如在体育公共服务发展中，地方和省级、国家级体育管理部门职权如何划分；体育规划是规划部门主导还是体育管理部门主导等，这些问题都直接或间接的影响了我国体育政策的执行。二是体育政策执行主体双重身份的问题。体育政策的执行主体，在体育政策执行中具有具有双重身份，一方面他们是普通社会成员的组成部分，同样具有公共体育服务需求，又是行使体育执行权力的群体。在具体的体育政策执行中，不可能脱离公共体育服务理论中“经济人”的约束，无法做到真正的公平公正，尤其是当某一政策涉及自身或者关系密切的群体的利益，执行主体可能会通过多种方式进行抵制和规避[7]。如在学校体育政策的执行中很多学校的领导、教师为追求升学率，对于上级管理部门规定的体育政策很少认真执行，尤其是很多农村中学体育课被挤占的现象非常严重。另外，地方政府相对于中央政府，具有与独立执行者相类似的“双重身份”。为了保护本地方的利益，会作出与独立执行者相同的行为选择，例如，在全民健身计划实施的过程中，由于不少地方片面追求GDP指标，而不愿意把人力、物力、财力投入其中，导致全民健身活动很难开展下去，各级体育管理部门经费紧张，人员不够，体育活动很难正常开展。

体育管理人员作为体育政策的执行主体，其素质直接关系政策执行的效果，政策执行主体如果不能在政策执行中准确把握政策的内涵和实质，无法理解政策的目标、功能、政策之间的影响，很容易导致政策执行中产生偏差。就体育政策而言，在社会转型期，其面临的执行环境是复杂的，不同的群体间，不同阶层间，不同地域间体育利益差别巨大，如何在体育政策的执行中根据地方特点促进体育政策的有效执行，必须保证执行者具有丰富的专业知识和管理知识，在政策执行中具有较强的协调能力，沟通能力，但由于我国体育政策执行者中，退役运动员和退伍军人等占了很大比例，专门的体育管理人才很少，对体育政策理解不透，执行能力较低，执行水平参差不齐，影响到体育政策的有效执行。研究依托2018年度安徽省高校学科（专业）拔尖人才学术资助项目《我国政府购买基本公共体育服务与体育管理体制改革衔接研究》，通过对河南、安徽、山东三个省市10个地区的体育管理人员进行随机抽样调查发现，本科以上、硕士以下的管理人员比例只有14.55%，而硕士以上的体育管理人员比例只有4.54%，这一比例与其它管理部门高学历人才的比例相比较是偏低的，具体见下表1。

表1 我国体育管理人员学历调查表

4.2 体育利益协调难度较大，体育政策的制定与执行容易受到利益集团影响

就体育政策而言，其执行过程中一般涉及到的相对人数较多，所以体育利益很难协调，例如当前我国推出的政府购买体育服务，城市地区和经济发达地区借助经济优势，使公众享受了诸多利益，但是农村地区和经济落后地区由于缺乏资金而无法将该项政策付诸实际。另外，部分人素质偏低，对体育政策缺乏理解，也直接影响了体育政策的执行效果。国家社会科学基金重大攻关项目“维护社会公平正义与保障国民共享发展成果”2017年调查结果——哪种公平最为重要，在所有的选项中，社会保障公平排名第一，超过50%的公众把社会保障作为自己的第一选择，而选择体育权利公平的没有达到1%，所以我国当前体育利益公平根本没有受到重视[8]。

由于体育利益公平在我国受到的重视不够，很多利益集团借此影响体育政策的制定与执行，从而为集团获取利益。利益集团顾名思义就是因为共同的利益而形成的利益群体。利益集团对于体育政策的执行具有一个基本特征，就是不断利用自身影响力引导、干涉体育政策执行，最大限度保障集团利益。在我国，目前体育利益集团已处于不断发展之中，如中国体育产业联合会、中超联赛俱乐部集团都属于体育利益集团。这些利益集团可能会利用雄厚的物质资源、社会资源，在体育政策执行过程中与政府讨价还价，影响到政策的执行过程。如以申花、万达、国安为代表的足球俱乐部就曾就中超联赛中门票的分成、广告的开发、球员的流动等和中国足协讨价还价，从整体上影响了我国关于职业体育政策的顺利执行。

我国的体育利益集团还有另外一种表现形式——单位。我国单位和西方国家的单位在内涵方面还是有很大的不同的，我国单位具有西方国家所没有的归属关系，我国的单位不仅是工作场所，同时也是工作人员生活的重要组成部分，近年来这一现象随着行政管理体制改革而逐渐弱化，但对于公众而言依然是非常重要的存在，公众的单位意识依然非常强烈。这就造成我国很多体育政策无法顺利执行，例如我国提出多年的场馆开放，但直至今日，很多企事业单位都没有认真执行[9]。

4.3 我国体育制度不够完善，无法为政策执行提供足够保证

无论哪一种政策，如果要得到很好的执行，都必须有坚实的制度做保证，对于体育政策也不例外，但当前我国体育制度在以下几个方面还存在不足：

（1）执行监督机制效果不佳

从表面看，我国体育执行监督机制不仅包括体育系统内部监督、上级主管部门监督和社会监督，但在实际执行中还是存在很大问题。从体育系统内部看，监督更多的是针对竞技体育和体育设施等量化监督，因为这是能够给体育管理部门带来政绩的领域，而对于民众体育意识的提升、体育赛事的组织等关注不够。对于上级主管部门来说，更多是一种官僚体制监督，主要体现在汇报材料方面，当前无力也缺乏主动意识对下级部门进行细化监督。作为社会组织，由于普通民众对于自身的体育权利关注不够，也没有对体育政策执行进行监督的社会基础。所以从形式看我国体育政策执行监督机制较为完善，但在实际过程中并不能实现应有的监督效果。

（2）信息沟通机制不通畅

体育政策的执行离不开信息的传播与汇集，只有通过信息传播才能使公众了解体育政策的内涵、本质、要求及目标，只有通过信息汇集，才能使体育管理部门及各级政府了解公众的需求、对体育政策的态度等，有利于体育政策的修改完善。但当前我国在体育政策执行中信息沟通机制是不够通畅的。作为体育管理部门，没有专门的机构负责信息收集与发散；作为人大等机构，对于体育政策的关注与教育、医疗等领域相比明显较低；作为西方国家所普遍依靠的社区，发育还不够成熟，同样对于公众的体育需求关注不够；作为关注，受传统文化的影响，主动参与体育政策信息沟通交流的意识不足。这些问题都导致了我国体育政策在执行过程中信息沟通机制不够通畅[10]。

（3）政策执行评估机制没有真正建立

对体育政策执行的评估有以下几方面的作用，一是更早预防和纠正体育政策执行偏差；二是提高体育政策执行绩效；三是为体育政策的调整提供最新资料。所以政策执行评估是政策执行中极为重要的一个环节。但是目前我国在体育政策执行中评估机制还没有建立，很多与评估相关的问题都没有解决，例如体育政策执行的利益相关者的确立、评估指标体系的构建、评估主体的选择、评价目标的导向等都没有一个明确清晰的结论。我国体育学界虽然对这一问题进行了一系列的探索，但由于政界和学界缺乏紧密的合作，目前很多成果并没有运用到实践中。

（4）保障机制无法落到实处

当前我国体育政策执行的保障机制缺乏主要体现在责任追究机制的缺乏。我国在《宪法》、《体育法》等法规中对于体育发展的地位、要求等问题都给予了明确的表达，但在实际执行过程中，地方政府和体育管理部门更多考虑的是自身的利益，对于政策的执行并不严格。例如我国《体育法》明确规定，体育彩票公益金的大部分收益要用在全民健身领域，但在实际工作过程中，很多省份超过70%用在了竞技体育领域，对于这些问题，无论是上级体育主管部门还是地方政府都是睁只眼闭只眼，导致了我国体育政策执行缺乏必要的保障机制。

4.4 体育政策过于关注国家层面需求，体育设施、经费无法满足政策需求

建国初期，我国体育发展的主要目标是保家卫国，考虑更多的是国家利益，个人利益和单位利益考虑不多，在当时社会条件下广大民众愿意去执行。随着社会经济的发展，我国面临的国内、国际条件都发生了很大变化，这时如果再过于强调国家利益、集体利益可能就会导致民众不满意。应该说随着我国体育市场化、社会化改革，我国体育利益发展越来越考虑到的公众需求，但是体育政策的执行在很多方面依然是传统的政治动员模式，例如我国前些年推行的奥运争光计划，甚至包括我国一直在推进的全民健身计划都是一种政治动员模式，并没有真正考虑到公众的需求，这就会逐渐导致公众意识形态发生变化，对于体育政策的信任越来越不足，影响了政策执行效果。另外，我国传统的管理规范、价值观念、风俗习惯也在很大程度上影响着体育政策的执行。例如当前人们大多仍然以亲情关系为纽带，社区组织发展缓慢，阻碍了我国社区体育政策的执行；在农村地区人们传统的体育价值观念，直接影响到 《全民健身计划》《农民体育健身工程》等政策的实施；在传统的风俗习惯中，人们更多的以打牌等方式休闲娱乐，也直接影响到我国大众体育政策的执行。

另外，从物质层面看当前影响我国体育政策执行因素主要包括两个方面：一是体育经费。体育经费是体育能够获得持续发展的前提，没有体育经费体育的发展就会是无源之水。当前我国的体育经费主要包括政府投入、市场参与、社会参与等方面，其中政府投入是我国体育经费的主要来源。从数字看，我国体育经费每年都有一定程度的增长，但是如果我们与经济发展的速度比较就会发现，我国体育经费的增长速度远远落后于经济发展的速度，我国当前体育发展面临的主要问题依然是经费不足的问题。根据国家社科基金“我国政府购买基本体育公共服务的制度安排与路径选择”课题组的调研，2017年我国中部省份人均体育经费10.2元，还达不到发达国家20世纪90年代的水平[11]。二是体育设施。我国最近几年人均体育场馆面积有了较大的提升，但是这种提升并不是真正意义的提升，当前我国体育管理部门和地方政府，为了面子工程，把很多体育经费投入到大型体育场馆的建设当中，而实际的利用效率却非常低下，无法满足公众的实际需求，这也是造成我国群众体育政策无法落地生根的主要原因。

5 我国体育政策执行对策与建议

5.1 加快体育管理体制改革，不断提高体育管理人员素质

加快体育管理体制改革，不断提高体育管理人员素质，重点要做好三个方面的工作：一是厘清不同主体的权利和义务，要尽快修改和细化《体育法》，对于不同的主体，提出明确要求，尤其的地方和中央政府之间的权利关系，明确规定在具体的体育发展中，中央政府及地方政府需求承担的职责。二是要尽快解决体育管理人员双重主体身份的问题。在具体的体育政策执行中，通过制度保障促进体育政策的执行者尽可能脱离公共体育服务理论中“经济人”的约束，做到真正的公平公正，确保当某一政策涉及自身或者关系密切的群体的利益，执行主体无法进行抵制和规避。三是要不断提高政策执行主体的综合素质，提高继续教育、网络课程等形式，使具体的政策执行主体清晰了解我国体育发展现状，系统掌握体育管理知识，使其在体育政策执行中能够根据实际情况，灵活采取相应措施，不断提高体育政策执行效果[12]。同时我们还可以把部分体育非营利组织纳入到政策的执行主体中，利用其专业能力，实现体育政策的传播、体育信息的收集，不断提高我国体育政策的执行效率。

5.2 充分协调国家利益、体育集团利益及公众利益，不断加强体育利益整合

我国体育政策在执行过程中涉及公众、集团、单位等诸多主体的利益，在体育政策执行中必须进行协调整合。一是既要考虑国家利益，又要考虑社会主体和公众利益，尤其是在体育市场化、社会化改革中，不能为了国家利益损害社会主体和市场主体的利益，不能在出现职业赛事为奥运战略让路的情况。在体育政策执行中要考虑公众的实际需求，逐渐把国家利益、公众利益和社会利益融为一体。二是在体育政策执行中要考虑不同阶层人群的利益，尤其是在体医结合、政府购买体育服务中要充分考虑弱势群体和农民的利益，不断促进我国体育利益和谐发展[8]。三是要考虑不同区域、不同民族的利益，当前重点要考虑经济发达地区和经济欠发达地区的利益协调、城市和农村的利益协调。四是要考虑竞技体育和群众体育利益协调发展，在政策的执行中逐步改变过于重视竞技体育，忽视群众体育的现象。

5.3 以监督制度、信息公开制度、保障制度为重点，不断加强体育制度建设

加强体育政策执行中的制度建设，主要从以下几个方面入手：一是强化体育政策执行监管。要充分利用网络平台改变内部监管为主的监管机制，整合社区、人大、政协、体育管理部门的力量，对体育政策执行进行全过程监管，对于出现的问题，要加大责任追究。第二要不断完善信息公开制度，不断畅通信息沟通，在体育政策执行中，要加大宣传力度，使全社会都了解体育政策制定的背景、执行的目标，提高社会参与程度。在体育政策的执行过程中，体育管理部门要依托社区和体育非营利组织进行信息收集整理，及时了解公众对于体育政策的态度和建议[13]。第三是要加大体育政策执行的保障制度建设，其中最主要的是要加强立法工作，通过《体育法》等法规强化我国体育政策的地位，保障体育政策顺利执行。第四是要逐步构建体育政策评估制度，制定全国性、地方性体育政策执行评估体系，明确评估主体，确定体育政策执行评估标准、权重和评估方法，及时准确对我国体育政策执行状况进行评估。

5.4 加强宣传引导，加大体育经费投入，为体育政策执行提供坚实保障

要加强宣传引导，加大体育经费投入，为体育政策执行提供坚实保障，一要不断加强公众意识形态教育，通过政策宣传、观念引导、网络传播等多种方式促进人们正确的体育价值观的形成。使政府主体、社会主体、市场主体和公众都明白我国体育的发展最终是为了人的发展，切实重视体育政策的执行。三要从物质层面对我国体育政策的执行给予充分的支持。不断提高我国体育经费，并逐步建立与社会经济发展相一致的体育经费制度，保证我国体育经费投入与社会经济同步发展。各地要根据自身实际情况，确定竞技体育和群众体育经费的支出比例，保证我国竞技体育和群众体育协调发展。考虑到我国社会、经济及体育发展的实际情况，要不断促进我国体育文化的现代化转型，对我国传统的风俗习惯进行深层剖析，找出其影响我国体育政策执行的深层原因，为我国体育政策的执行创造良好的社会氛围[14]。

6 结语

我国体育政策执行障碍的表现形式主要包括政策替换执行、政策选择执行等形式。造成我国体育政策执行阻碍的主要因素包括体育管理体制改革滞后，管理人员整体素质偏低；体育利益协调难度较大，体育政策的制定与执行容易受到利益集团影响；我国体育制度不够完善，无法为政策执行提供足够保证；体育政策过于关注国家层面需求，体育设施、经费无法满足政策需求。根据我国社会、经济发展的实际情况，需要从加快体育管理体制改革，加强体育利益整合及体育制度建设，加大体育经费投入等方面入手，方能不断提升我国体育政策执行效果，为我国体育事业稳定、快速、可持续发展提供重要帮助。