日本在公共交通与环保方面的经验

■文 / 染野宪治（日）

前言

交通在社会经济活动和人类生活中不可或缺，但同时也是引发大气污染、噪声、排放温室效应气体等各种环境问题的重要原因之一。

现在日本的环境政策在1993年开始施行的《环境基本法》框架下展开，具体到交通政策，其依据是2013年起施行的 《交通政策基本法》。

《环境基本法》针对的是源于交通的大气污染、噪声、气候变化问题等整体的环境问题，而《交通政策基本法》在第4条（降低交通造成的环境负荷）中规定，“鉴于维护环境的健全与丰惠是人类健康文明的生活所不可或缺的因素，且考虑到交通给环境带来的影响，交通相关措施的推进应立足长远，遵循努力降低交通造成的环境负荷的原则，使国民得以享有健全且丰惠的环境带来的恩惠”。此外，第23条（降低交通相关环境负荷所需的措施）规定，“为了抑制交通相关的温室效应气体排放、防止大气污染、海洋污染和降低噪声及其他交通造成的环境负荷，国家采取必要的措施，开展有助于抑制温室效应气体及其他排放环境负荷原因物质的机动车及其他运输机械器具的开发、普及与合理使用的促进以及交通顺畅化的推进、铁路及船舶货运的转换及其他物品移动的效率化的促进、增进公共交通机构利用者的便捷程度、防止船舶向海洋排放废弃物、防止航空器噪声造成的危害等”。

图1 日本单位客运量的CO2排放量（2005年度）出处：国土交通省（2008）《国土交通白皮书》

因此，日本作为交通领域的环境对策，其中包括：实施减少交通给环境带来负面影响的环境管控；致力于推动公共交通等环保型交通方面的工作。具体的有环境省根据防止交通引发公害的大气污染防治法和噪声控制法等，开展机动车尾气对策、设定噪声容许限度等各种环境管控措施。同时也与国土交通省等相关省厅合作，实施环境性能优异的机动车普及和推动公共交通利用的宣传普及等工作。另外，国土交通省负责开展车检制度，确保机动车尾气达标排放、环境友好型交通体系的建设和调查研究、公共交通政策的推进等工作。

图2 日本年轻人（20-29岁）利用的各种交通工具构成比出处：日本国土交通省（2015）“全国城市交通特性调查”

日本公共交通的现状

从日本单位客运量（客运周转量，计量单位为人·km）的CO2排放量来看，与铁路相比，公交车的排放量约为2.7倍，航空约为6倍，私家车约为9倍。因此，利用铁路、公交车等公共交通出行，比私家车更有利于CO2的减排。

日本全国性机动车利用普及（motorization）的发展，使客运领域的CO2排放量呈现增加趋势，但具体情况也存在地区差异。

现在的日本，人口减少，少子老龄化加剧，有预测称2050年总人口或将降至1亿以下，老龄化率（总人口中65岁以上人口所占比例）将达到约40%。不过这种趋势在都市圈（大城市圈）和地方圈也有所不同，由于人口多从地方圈流向三大都市圈（首都圈、中京圈、关西圈），所以地方圈的人口减少和少子老龄化尤为严重。

从2015年三大都市圈年轻人（20-29岁）的交通工具利用情况来看，工作日的铁路和公交车达到52.3%，机动车及两轮机动车为25.9%；而地方圈的铁路及公交车为12.2%，与此相对的是机动车及两轮机动车达到了54.5%（其余为自行车和步行）。

日本都市圈公共交通普及的原因，包括从空间和时间上更具便捷性的公共交通发达完善，与利用私家车（除了购买车辆的费用，还包括每年花费的税金、保险、停车、燃料、车检等各种养车费用）、出租车相比费用更低廉，城市地区的很多企业内部规定禁止私家车通勤等。而地方圈不仅面临人口减少和少子老龄化，汽车的普及更使公共交通工具的利用人数减少，造成运行班次减少、亏损线路停运等，公共交通的便捷性愈加恶化。这种情况进一步推动了汽车加速普及，引发公共交通占比持续降低的负向螺旋效应。

从1990年日本全国客运量来看，（合乘）公交车为65亿人，区域铁路为5.1亿人，但到2015年分别大幅减少到42亿人（与1990年相比降低35%）和4.1亿人（与1990年相比降低20%）。2015年度日本的一般线路公交企业有65%、区域铁路企业有74%的经常收支为赤字，一般路线公交自2007年度至2015年度的9年间，停运的线路总长约13100km；铁路自2000年度至2015年度的15年间，共停运39条线路，总长约770km。相当于日本可居住面积的30%，即36477km2已经属于500m半径内无公交站点，1km半径内无铁路站点的公共交通空白区域。

图3 如何才能增加公共交通的利用频次（单位：%）出处：日本国土交通省（2007）“关于全球变暖的意识调查”

图4 日本促进利用公共交通的卡通形象NORITARO(公交太郎)

日本公共交通政策

日本国土交通省于2007年就如何才能促进对公共交通的利用展开了意识调查。其结果也是因地方而有所不同。京滨及阪神（首都圈和关西圈）选择“更环保，所以即便是（便捷性和舒适度等）保持现状，和开车相比还是会增加公共交通的利用频次”的回答率最高，可见通过利用公共交通降低环境负荷的意识较高。而其他地区（地方圈和中京圈）认为要“通过增加班次缩短所需时间等提高便捷性”“住处附近新建铁路或开通新公交路线”的回答较多，反映出这些地区因附近没有公交线路，或班次较少不够方便等不得不利用私家车的现状。

针对地方圈面临的公共交通危机，日本国土交通省一方面放宽对公交和铁路事业的管控，同时在2007年制定出台了“关于地域公共交通活性化和再生的法律”（地域公共交通活性化再生法），开展促进地区公共交通活性化的支援措施。

2014年对地域公共交通活性化再生法的部分内容进行了修订，以推动与城市建设一体化的公共交通重组。根据修订后的法律规定，到2017年11月底，日本全国共制定完成332个“地域公共交通网建设计划”（展示该地区理想的公共交通网基本计划），并有21个“地域公共交通重组实施计划”（已征得地区客运企业等同意的具体的公共交通重组事业实施计划）获得日本国土交通大臣的认定，正在根据相关计划推动公交线路的重组、需求响应型（改为电话预约等根据利用者的需求灵活运行的形式）等多样化服务的引进、BRT（Bus Rapid Transit：接驳公交与公共轨道等组合在一起的地区干线交通系统）的进一步深化、区域铁路的上下分离（将铁路企业负责运行并保有设施的现状，转变为铁路企业负责运行，自治体等保有设施的事业架构）等工作。

此外，要促进地区公共交通的活性化，不仅是国家、地方公共团体和交通企业，地区居民的参与也非常重要。利用卡通形象进行宣传等各种方法提高公众意识，让公众理解公共交通不能坐享其成，如果不主动利用就会消失，而一旦没有了就会有很多不便，从而通过居民的积极使用加以维持。

日本公共交通与环境保护

经济合作与发展组织（OECD）提出“环境可持续交通”（Environmentally Sustainable Transport，EST）的概念，倡导基于长期视角的交通、环境政策制定与实施。日本由其国土交通省、环境省和警察厅负责实现EST的相关工作。

例如日本环境省针对以实现EST为目标的先进地区，包括EST示范地区（2004-2006年度确定了27个地区）、EST普及推进地区（2008-2009年度确定了11个地区），与相关省厅合作，实施促进个人积极践行的宣传普及等活动。即使是被选为EST示范地区，也没有单独的财政拨款，但好处是申请相关项目的各种补贴时会优先获批。

2006年，日本举办EST启动对话研讨会，并计划于2007-2018年每年召开一次EST普及推进论坛。该论坛自2009年到2018年共计9次，发掘地区交通环境对策相关的活动案例，对优秀案例的贡献和努力进行表彰，为实现更大范围的推广，还举办“EST交通环境大奖”（环境大臣奖、国土交通大臣奖、优秀奖、鼓励奖）的表彰仪式。

同时还在开展利用“行动管理”（M obilit y Management，MM）进行的交通需求改善等工作。MM是一种以沟通交流措施为核心的交通政策，为了推动地区或城市从过度依赖机动车向适度利用包括公共交通或步行等多样化交通工具的状态转变，向居民个人和学校、单位组织等进行宣传倡导，以促进对象自发实现行为改变。

例如日本国土交通省正在推动将私家车通勤转换为电车、公交车、自行车、步行通勤的“绿色通勤”活动。对于企业来说，绿色通勤有助于员工的健康管理和减少通勤时的事故等安全管理、削减私家车用的停车场经费、提升企业形象。对于员工来说不仅可以增进健康有助于安全管理，还有一个好处是可以避开交通拥堵的烦恼。对于地区来说，则可以缓解交通拥堵，公共交通利用人数的増加亦可为提高服务水平以及改善环境做出贡献。

具体的措施多种多样，包括可以立即着手开始的例如调查、提供信息等，也包括制度改进和开通通勤专用公交等根本性措施，关键在于要持续渐进推动工作。对于积极开展“绿色通勤”活动的单位给予认证和登记，并向广大国民进行推介。在网站上对获得认证的单位进行宣传，并允许其在各自企业的网页和刊物上张贴相关的标识。其中活动特别突出的单位还可能被推荐获得日本国土交通大臣的表彰。截至2019年5月底，日本已有739家单位作为绿色通勤优良单位获得认证和登记。

日本经验带来的启示

人口减少和少子老龄化进程加快，为维持现有公共交通而举步维艰的日本，与正在应对经济快速增长与城市化需求，交通网建设持续发展的中国，必然会面对截然不同的现状与课题。但是，中国的人口减少与少子老龄化也在不断加剧，并有可能出现人口加速向大都市圈高度集中的情况。不仅是单纯尝试本文介绍的通过普及绿色通勤等减少对机动车的过度依赖，从城市建设等中长期角度思考，形成可维持公共交通工具的城市，或许具有更大的借鉴意义。

为了推动亚洲地区实现EST，日本环境省与联合国区域发展中心（UNCRD）合作，于2005年设立了“亚洲EST地区论坛”，结合亚洲地区的特点，通过与各国之间的政策对话开展亚洲地区EST领域的合作。2003年在日本的名古屋市举办了EST名古屋国际会议，其后在亚洲各国相继举办亚洲EST地区论坛（最近一次为2017年3月，第10届亚洲EST地区论坛在老挝召开）。

希望通过这样的国际交流平台，日本的经验能够在包括中国在内的亚洲各国发挥更大的作用。