基于“避免—转移—提升”的绿色出行经验与启示

■文 / 邱诗永

近年来，中国城市社会经济快速发展，居民生活水平不断提高，机动车总量飞速增长，出行需求持续增加，城市交通供给与需求出现极大的不平衡性，也由此引发一系列城市交通问题，以环境问题最为严峻。机动车污染成为中国空气污染的重要来源：2017年中国城市本地排放源中移动源对细颗粒物（PM2.5）的贡献在10%-50%之间，其中多个城市的移动源排放为首要来源。城市交通也是二氧化碳（CO2）排放的主要来源，据计算，随着中国煤炭消费的达峰，交通对中国CO2排放的贡献会持续上升，从2016年的10%-14%贡献比例（约1.2Gt），上升至2030年超过30%的贡献比例，交通方面的CO2排放量可达5.4Gt。

经验表明，面对道路资源的有限性和未来交通需求总量不断攀升的情形，与依靠交通基础设施建设以增加交通供给相比，交通需求管理措施更能有效解决交通供求不平衡的矛盾和城市交通环境问题，特别是当城市中心区交通量已达到饱和或超饱和状态。而“避免—转移—提升”的绿色出行策略，作为交通需求管理政策的核心，开始被城市认可并应用。

一、何为“避免—转移—提升”策略

“避免—转移—提升”（Avoid-Shift-Improve，简称A-S-I）策略最早由德国政府于20世纪90年代提出。A-S-I策略旨在推动绿色出行方式的使用与可持续交通系统的建设，以实现降低交通空气污染物和温室气体的排放，减少能源消耗，缓解交通拥堵，最终创建可持续宜居城市的目标。顾名思义，A-S-I策略包含三部分的内容：

避免：通过以公交为导向的城市开发（Transit-Oriented Development，简称TOD） 等城市规划手段，建造紧凑型城市，减少居民出行距离与次数，尤其是尽量避免小汽车出行的产生，并消除或减少非必要的出行需求，例如用视频会议替代会面；

转移：通过改善慢行和公共交通基础设施、调节机动车拥有量和提高小汽车使用成本等措施，促使居民从小汽车出行转移到公交、自行车和步行等绿色出行；

提升：技术方面，提高汽车能效，推行新能源汽车和其他新技术，减少机动车尾气排放；理念方面，建立居民绿色出行理念，提升社会绿色出行氛围。

二、国际城市实践经验

（一）避免

汽车使用增加导致城市蔓延，反过来，由于城市变得过于分散导致居民出行可达性降低，迫使机动化依赖增加。因此，与城市蔓延直接相关的是城市机动车使用、整体能源消耗以及空气污染物和温室气体排放的增加。从城市规划入手，建造混合用地的紧凑城市形态，能够从源头减少居民出行距离，降低小汽车依赖性，创造低碳城市。

巴塞罗那是典型的紧凑型城市，市区面积102.2km2，拥有人口161万，人口密度约为1.6万人/km2。巴塞罗那拥有欧洲最大规模的方格街区路网形态，由数千个约113m×113m的围合街区组成，每隔数个街区便设置市场、学校、医院、公园等公共服务设施，方便居民使用。由于用地充分混合，城市密度较高，巴塞罗那核心区的平均出行距离仅3.1km，平均出行时长仅16分钟，居民对汽车的依赖程度较低，约18%居民选择私家车出行，35%居民选择公共交通，1%居民选择自行车，剩余46%居民为步行，该城市多次上榜全球最宜居城市。与巴塞罗那形成鲜明对比的城市是美国的亚特兰大，亚特兰大是一个蔓延的城市，市区面积344.9km2，人口49.8万，人口密度仅1444人/km2，私家车出行比例高达86%，在城市交通领域每年每人产生的CO2排放量是巴塞罗那的10倍以上。

在“避免”策略中可以考虑采用TOD这个城市规划与设计手段，在实现高密度、高混合度城市开发的同时，进一步鼓励绿色出行方式如公共交通、步行和自行车的使用，以减少能源消耗和温室气体排放，创建更可持续的城市。巴西库里提巴以其快速公交（Bus Rapid Transit，简称BRT）TOD走廊沿线的高密度开发而闻名。库里提巴的城市空间结构非常清晰，完全是建立在以BRT系统为支撑的公交走廊引导形成的单中心放射状轴向带形布局模式，即BRT走廊沿线呈现高密度、高强度开发，有意识地集中布置高层公共建筑、多层和高层住宅，其余地区则密度较低。城市主要的商务、商业和公共活动等也都集中在这5条轴线上，使得BRT能够满足70%-80%的日常出行需求，极大地提高了公交出行的便利性，成功引导居民使用公共交通，也促进了库里提巴碳排放量的降低，库里提巴人均碳排放量是巴西城市平均水平的75%。

此外，随着信息和通讯信技术的发展，推广在家办公和视频会议等，也能有效减少碳排放。以美国为例，如果美国50%的劳动力每周有一半的时间在家办公，则每年能减少5400万吨温室气体排放，相当于1000万辆小汽车的年排放量。

（二）转移

国际上常见的促进居民从小汽车转移到绿色出行的措施包括建设与改善公共交通系统、提高公交服务水平、改善步行与自行车基础设施、公共空间和完整街道设计，以及拥堵收费和停车管理等提高小汽车使用成本的方式。

英国首都伦敦于2003年2月开始实施拥堵收费，以缓解交通拥堵，减少居民乘私家车出行时间，并降低由交通引起的环境污染等问题。收费区域覆盖了伦敦中心区内环路以内21平方米的范围，除假期外，每周一至周五7:00-18:00对所有在区内行驶的机动车收取11.5英镑的费用（折合人民币约101.1元）。伦敦在推出拥堵收费政策的同时，还实施了一系列配套的交通措施，包括提升公共交通服务、提供替代绕行方案、优化信号配时、建立停车控制区等，为出行者提供更多出行选择，保障居民的出行权利，促进居民选择绿色交通出行。其中，仅就提升公共交通服务一项，伦敦就实施了33条政策。而拥堵收费前15年获得的大约25亿美元的收入，也全部用于伦敦交通系统的改善，尤其是公共交通和慢行系统的改善。拥堵收费政策实施效果显著，伦敦交通局数据显示，在政策实施一周年后，收费时段进入收费区内的私家车减少30%，而公交车辆增长20%，早高峰期间使用地面公交进入收费区的乘客数增加近40%，由此使得伦敦中心区碳排放量下降20%，氮氧化物（NOX）排放量降低12%。为进一步改善伦敦交通与环境问题，伦敦市长萨迪克·汗于2018年发布了《市长交通战略》，以健康出行、减少对汽车使用的需求为核心目标，围绕“健康街道、健康市民”“良好公交体验”和“新居住新就业”三大主题，与营造健康街道、提高道路安全、创造友好的慢行交通系统、治理交通拥堵与提高道路通行效率、提供公平与可负担的公交体验以及提高交通基础设施的适应性等要点，提出26条政策与107条具体建议措施，旨在到2041年实现公交与慢行出行比例达到80%、道路交通CO2和NOX排放分别减少72%和94%的目标。

（三）提升

车辆电动化已成为全球公认的交通运输领域节能减排的重要举措。与燃油车相比，新能源汽车能够有效改善空气质量、减少温室气体排放、降低噪声污染。新能源汽车增长的推动力主要来自政策环境。中国是全球电动车发展最快的国家，在过去十几年里，中国出台了一系列政策推动新能源汽车产业发展，鼓励消费者购买新能源汽车，其中以补贴政策最为瞩目，中央政府在新能源汽车购置补贴方面的投入已达千亿元。在挪威，有调查研究表明，提供经济上的优惠政策会加大消费者购买新能源汽车的概率，优惠政策包括降低增值税、免车辆登记税、免道路通行费、流通税退税等。在美国加州，新能源汽车驾驶员即使在一个人开车的情况下也能够使用多乘员车道（highoccupancy vehicle lane）。

除了推行新能源汽车外，提升采用智能交通技术也有助于提高交通运行效率，减少汽车尾气排放。例如，完善停车诱导系统可以提高停车效率，减少因驾驶员寻找停车位而导致的交通拥堵、能源消耗和尾气排放问题。美国旧金山停车试点项目，通过需求响应的停车定价机制、简化停车支付流程、实时更新可用停车位信息等措施，为驾驶员减少了43%的寻找车位时间，并使试点区域内温室气体排放下降30%。瑞典斯德哥尔摩的一项研究显示，停车诱导显示屏和车位引导灯一次能分别减少车辆24.5%和64.1%的CO2排放。

此外，通过开展“绿色出行周”“无车日活动”等公共宣传活动，提升居民绿色出行意识，鼓励居民树立低碳交通出行观念，能够进一步推动居民采用公共交通、自行车和步行等绿色交通出行方式。2015年法国巴黎首个“无车日”当天道路交通排放下降40%。韩国首尔通过一系列激励措施，如停车优惠、油价打折和免费洗车等，鼓励私家车车主参加每周一天自愿停驶活动，采用绿色交通工具进行通勤。该项目每年能减少200万车辆使用，降低车辆10%的CO2排放。

三、启示与建议

(一）启示

为解决城市交通的环境问题，中国政府出台一系列政策和措施，鼓励绿色交通出行，取得了一定的成就。以北京为例，2017年中心城绿色出行比例达72.1%。不过，从A-S-I角度来看，仍存在一定的改善空间。

避免：避免策略强调不同规划间的协同发展，然而在中国实际规划实施中，交通规划往往与城市规划相脱节，例如在进行TOD开发时，没有真正将公共交通系统看作是连接城市各部分的主要方式，缺少公共交通系统、慢行系统与道路运输系统之间的联系，缺少精细化的设计和管理。因此，尽管城市政府投入了很多的精力和经济资源，建设完成后的公共交通系统却没能成功成为城市的一部分，缺少应有的品质和基本的运行效率，自然无法获得乘客的满意，也无法进一步吸引小汽车使用者转向公共交通。

转移：转移策略的重点在于综合施措，持续更新。单一政策无法产生可持续的显著效果，且政策效力会随着时间的推移而逐渐下降。而多项政策间若缺乏统筹协调，也可能会对政策效果产生影响。例如，北京在实施限行措施之时尚未实施小客车限购政策，导致居民纷纷购买第二辆车，以破解限行措施带来的不便，这就抵消了限行措施带来的效果。此外，现行的政策以行政类控制手段为主，不够精细，无法实现交通资源的合理配置与有效利用，也会增加政府的管理成本，降低交通管理的效率。

提升：提升方面的不足更多存在于理念层面，中国城市居民的交通消费理念比较陈旧，尽管中国曾是自行车王国，但随着社会经济发展，机动车进入家庭后，开车成为居民追求的一种常态，小汽车被视为身份地位和财富的象征，政府对于绿色出行、低碳交通的公众宣传和传播力度也不够，现实中道路路权还是更多地分配给了小汽车使用者，使居民无法充分认识到小汽车出行所产生的高资源占用、高能耗和高排放的外部成本，造成小汽车保有量和使用量持续攀升。而国家为鼓励产业发展和升级，促进国民经济持续高速增长，将汽车工业作为国民经济的支柱产业，也进一步推动汽车产业的迅猛发展。

（二）建议

为了更好地推动居民绿色出行，降低城市交通排放，借鉴上述城市的成功实践，结合中国国情，建议如下：

1.全方位统筹协调，综合制定绿色出行措施。A-S-I策略其实是一项综合性的工程，每部分内容之间联系紧密，并不是各自独立的关系。例如，TOD其实也包含了转移和提升方面的内容。前文中按三部分内容分别讲述，只是为了更好地说明每部分的侧重。在实际操作中，应统筹考虑各项政策的实施，包括政策实施的时序安排和作用配合，并建立实施的保障和监督评价机制，不断根据政策效果调整政策内容，以最大化实现政策效力。

2.落实多规合一，健全城市土地交通协同发展机制。对于现有城市的更新与新兴城市或新规划的城市开发区的开发，应注重城市土地利用与城市综合交通规划的衔接与协调，强调公共交通沿线的土地混合利用布局与高密度开发，加强公共交通站点地区（尤其是轨道交通）的城市规划与交通设计，实现城市土地利用规划、城市总体规划、城市综合交通规划与公共交通专项规划等多规合一，减少居民出行距离，引导居民使用公共交通等绿色出行。

3.引入市场价格机制，用经济手段引导居民绿色出行。如前所述，交通问题的出现源于城市交通供给与需求之间的不平衡，而市场在资源配置中，具有更高的经济效率，能够促进交通资源利用效率的提高，以尽可能少的资源投入，获得尽可能大的效益，更好地满足居民的交通出行需求。灵活使用经济手段进行交通资源管理最重要的原则是“使用者负担原则”，通过拥堵收费、停车管理等措施，使小汽车使用者承担小汽车出行所产生的外部成本，进而控制机动车使用强度，并将收缴资金用于改善公共交通和慢行交通系统，为居民提供多样化绿色出行选择。另一方面，政府还可以通过公交优惠票价等手段，激励居民转移到绿色交通出行。

4.促进居民意识提升和价值观转变。政府和媒体加强对绿色出行的公共宣传，强调绿色出行的社会环境和健康效益，以及小汽车出行带来的社会环境成本，帮助居民树立绿色出行观念，并通过一些激励措施，推动居民采用公共交通、自行车和步行等绿色出行方式。居民对于绿色出行政策制定过程的参与，也有助于提高其绿色出行意识。地方政府可以搭建多方参与的协作平台和对话机制，鼓励居民对政策提供反馈和建议，共同实现可持续城市与交通的建设。