浅析集体经营性建设用地入市问题

高艳

【摘 要】 近年来强调城乡一体化发展，过去城乡经济发展的不平衡使得乡村与城市的发展差距越来越大，越来越多的人涌向城市，增加了城市土地的供应压力，而乡村有大量闲置土地，甚至出现了“空心村”现象，促进城乡一体化发展需要从城乡整体来调节土地供应压力，因此集体经营性建设用地入市势在必行，十八届三中全会也提出实行农村土地与国有土地同等入市、同权同价，本文通过浅析集体经营性建设用地入市过程中存在的问题，提出了相应建议。

【关键词】 城乡一体化 集体经营性建设用地

1.集体经营性建设用地入市模式

集体经营性建设用地入市会受到多方面因素的影响，如地区经济的发展、企业发展的良好预期以及农民非农业收入的高低等等，农村经营性建设用地的流转主要受村集体和乡（镇）政府的主导，因此当前入市模式主要有村集体主导模式和乡（镇）政府主导模式。

1.1 村集体主导模式

村集体主导模式，是在现状建设用地的基础上，以村为单位通过基础设施建设，形成小规模园区进行流转。村集体主导模式又集体经济组织出让土地，土地在权属上仍属于集体所有，入市的土地规模适当集中，是对国有建设用地市场的一种补充。

1.2 乡（镇）政府主导模式

乡（镇）政府主导的入市模式，在现状建设用地基础上，打破了村与村之间的行政界线，以置换、归并的方式将多个行政村整合到一起，加上相关基础设施配套建设，形成大规模园区进行流转。这种入市模式土地出让的主体为股份公司，在土地权属方面保留了集体的股份，入市的土地规模较大，与国有建设用地出让属于竞争关系。

具体集体经营性建设用地入市时选取哪种入市模式，取决于农村整体发展情况与农民集体的入市意愿。

2. 集体经营性建设用地入市问题

2.1 法律法规难以突破

《土地管理法》中明确规定集体土地不得用于非农建设，这对于集体经营性建设用地流转是一个很大的限制，通过对试点流转经验的总结细化集体经营性建设用地流转过程中的问题，为《土地管理法》的修改提供参考意见，但目前还存在很大争议，国家层面也一直未出台相关集体经营性建设用地入市的法律文件，使得目前经营性建设用地入市既无法突破当前法律法规的约束，也得不到相关法律支撑，存在很大问题。

2.2 对现有征地制度的冲击

集体经营性建设用地入市后，相较于政府征收土地，土地出让收入上涨幅度很大，给农村集体带来了可观的收益，如农村集体大规模开展经营性建设用地入市，将给政府征收土地带来很大的困难，也是对现行征地制度的重大冲击，可能会引发很多村集体坐地起价，出现“钉子户”现象，引发农民集体与政府之间的矛盾。

2.3 入市收益分配存在争议

入市收益分配问题一直是讨论的热点，集体经营性建设用地入市后获得的收入应该归集体还是村民，分配应该按什么比例去分，这些问题都是必须明确的问题。当前一些试点的做法是将收入的10%留作村集体的公益事业支出，剩下的部分用于农户分配。有学者提出目前村集体内公益事业如道路养护、社保等问题绝大部分都是村集体组织承担，村民承担较少，因此应该将村集体分配的比例上调，具体入市收益在村民之间的分配是一次性分配还是分期分配仍在讨论。

3. 集体经营性建设用地入市建议

3.1坚持正确改革方向，完善法律法规制度

通过试点细化集体经营性建设用地入市关键性问题来修订《土地管理法》存在多方争议，通过缩小土地征收的范围来促进集体经营性建设用地入市，在体制方面存在争议，农村集体与政府之间也存在利益争议。在城乡一体化发展的大背景下，建立城乡统一的建设用地市场，坚定城市土地与集体经营性建设用地同等入市、同权同价的改革方向，完善有关法律法规制度，突破现有改革阻碍。

3.2 完善入市监管体系，规范入市收益分配

集体经营性建设用地入市后还存在监管问题，如入市后建设用地的用地指向问题，入市后建设用地的合理合法使用，对城乡健康发展有重要意义。完善集体经营性建设用地入市监管体系，确定监管主体、监管流程、监管内容等关键性问题。在完善监管体系的基础上，明确入市收益的分配对象与分配比例，规范入市收益分配。

3.3推进集体经营性建设用地入市与城市租赁住房同步发展

城市住房租购并举是住房发展的一项重大举措，推进集体经营性建设用地入市与城市租赁住房同步发展，一方面有利于缓解城市住房紧张的压力，另一方面促进集体土地规范高效入市，有益于减少集体经营性建设用地入市困难，将两者结合推进能够使多方收益，真正实现城乡一体化发展，促进新型城鎮化发展。

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