盐津地质公园管理运营模式研究

邓亚东 缪雄宜 罗书文

摘要：地质公园管理运营是地质公园可持续发展的核心。从云南省盐津地质公园管理运营实际情况出发，根据盐津地质公园规划申报建设期→建设发展期→发展成熟期三阶段递进式发展目标，通过对比分析国外国家公园、国内风景名胜区、国内地质公园管理运营特征，吸取其成功经验，构建了盐津地质公园建设发展的“准政府监管、准政府经营”→“准政府监管、国有企业经营”→“准政府监管，企业经营”三阶段管理运营模式。

关键词：地质公园;管理模式;运营模式;盐津县

中图分类号：P963         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）14-0104-06

Abstract： The management and operation is the core of sustainable development for geological park. A comparative analysis of the operation characteristics of overseas national parks， landscape and famous scenery， and domestic geological parks was taken from the actual condition of management and operation for Yanjin geological park and based on the three-stage progressive development objectives of application construction period， construction development period， and mature development period. We can absorbs its success experience， and constructs the three-stage management and operation model for the construction development of Yanjin geological park， from“quasi-government supervision， quasi-government operation”， to “quasi-government supervision， state-owned enterprise management”， and to “quasi-government supervision， company operation”.

Key words： geological park; management model; operation model; Yanjin county

地質公园（Geological park）是以具有特殊的科学意义，稀有的自然属性，优雅的美学观赏价值，有一定的规模和分布范围的地质遗迹景观为主体;融合自然景观和人文景观并具有生态、历史和文化价值;以地质遗迹保护，支持当地经济、文化教育和环境的可持续发展为宗旨;为人们提供具有较高科学品位的观光游览、度假休闲、保健疗养、科学教育、文化娱乐的场所，同时也是地质遗迹景观和生态环境的重点保护区，地质研究与普及的基地[1]。地质公园为中国首创，是中国改革开放的产儿[2]，从2000年计划在全国组织实施国家地质公园开始，截至2018年，中国有37个地质遗产被列入世界地质公园，已批准建成207个国家地质公园和数量众多的省级地质公园。中国地质公园建设发展迅速，取得了令人瞩目的成绩，但公园管理运营水平却相对滞后，其管理运营多借鉴国外国家公园与国内风景名胜区管理运营经验，较为混乱，目前尚无统一的地质公园管理运营模式。与国外国家公园、国内风景名胜区不同，地质公园更注重地质遗迹景观的保护与地学知识的普及，因此，不能将国外国家公园与风景名胜区的管理模式按部就班用在地质公园管理运营上，必须结合实际情况，吸取国外国家公园与国内风景名胜区管理运营的经验，探索一种适合地质公园自身发展的管理运营模式。从中国地质公园组织实施开始，如何与中国政治制度、地方文化结构与地质遗迹景观特点相结合，构建有中国特色内涵的地质公园管理运营模式，是地质遗迹景观研究者的重要方向之一。如鄢志武等[3]通过分析国家地质公园建设与管理中存在的主要问题，从法律保障、管理体制、产权管理、资金投入和宣传促销5个方面提出了相关的对策及建议;李晓琴[4]通过借鉴国外国家公园和国内风景名胜区管理经验，从管理体系、产权分离、政企分开的角度设计了地质公园外部管理模式与内部管理模式;胡丹临[5]、何勋[6]、王春武[7]依据有关管理运营方面的理论，对国家地质公园管理运营模式进行了实证研究;王彦洁等[8]、林明太[9]、孙建华等[10]、雷芳等[11]从地质公园实例出发，分析地质公园管理运营中存在的问题，并提出了相应的改进措施。然而，地质公园是一个建设→发展→成熟的演进过程，在每个阶段地质公园的管理运营重点有所不同，其管理运营模式也应有所调整。因此，本研究从盐津地质公园建设发展演进的视角，对比分析国外国家公园、国内风景名胜区、国内地质公园运营管理经验，构建盐津地质公园管理运营的三阶段演进模式，旨在为地质公园的科学管理运营和可持续发展提供参考。

1  研究区概况

1.1  盐津地质公园基本概况

盐津地质公园位于云南省昭通市盐津县南部，距县城约13 km，距昭通市140 km，距昆明472 km;园内水麻高速、内昆铁路、G040国道穿园而过，村镇公路纵横交织，交通便捷。公园位于104°02′59.91″-104°17′17.39″E、27°53′49.03″-28°05′01.70″N，海拔439～1 713 m，范围东至柿子镇炉缸顶梁子山脊，南至柿子镇楠木树垭口马路，西至刘家屋基，北至豆沙镇大黎山，于2014年被批准为省级地质公园，公园由豆沙关景区、关河景区、三股水景区、红石溪景区组成，占地面积为110.34 km2（图1）。盐津地质公园以溶丘洼地、溶丘谷地、岩溶洞穴、瀑布、峡谷、单面山、河曲、象形山石等地质遗迹景观为特色，是集科考、科普、旅游观光、度假休闲于一体的综合性地貌景观类地质公园。

1.2  盐津地质公园管理运营现状

2014年盐津县政府成立了盐津地质公园管理委员会，由县国土资源局统一管理，负责盐津地质公园一切事务。然而，豆沙园区除地质公园外，还有国家级文物保护单位、省级风景名胜区、国家AAA级景区、省级历史文化名镇、全国特色景观旅游示范名镇等头衔，相应管理部门有国土资源局、建设局、文广旅局。此外，环保局、林业局、水务局、交通局等管理部门对地质公园内的环境、林业、水利、交通也有一定的管理权，导致不同资源隶属不同的主管部门，缺乏统一的领导机构，时有政策冲突、体制不顺等问题发生。运营上，盐津地质公园关河景区、三股水景区、红石溪景区没有组建旅游经营企业，也没有引进外来经营资金，景区建设经营停滞不前;而豆沙关景区开发较早，有一定旅游基础设施，现由民营企业万泰集团豆沙关旅游开发有限公司经营，但旅游基础设施建设、地质遗迹景观保护工作则归属盐津县政府下属国有企业盐津县旅游投资开发有限公司，致使豆沙景区地质遗迹景观保护、建设、运营缺乏统筹，有时出现发展步调不一致的情况。

2  国内外旅游地管理运营模式

2.1  国外国家公园管理运营模式

国外国家公园发展历史悠久，经过长期的发展探索，国外国家公园管理运营已经形成了比较完善的管理运营体制，但国家之间由于自身国情不同其国家公园管理运营模式也不尽相同。归结起来，大致可分为3种模型，即中央集权型、地方自治型和综合管理型，这3种模式特征差异明显[12-18]，详情见表1。

2.2  风景名胜区管理运营模式

中国风景名胜区分为国家级、省级、县（市）级的三级管理体系，国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。但在实际管理中，许多风景名胜区还有其他头衔，如国家文物保护单位、国家森林公园、国家5A级景区等，除建设主管部门有管理权限外，文物部门、林业部门、旅游部门等很多部门也拥有一定的管理权限，虽然各部门管理内容不尽相同，但在实际工作中往往出现权力重叠，利益发生时争相管理，责任发生时互相推诿，管理效率低下。根据国务院《风景名胜区管理条例》，当前中国现行风景名胜区具体管理为部门管理与属地管理相结合，部门管理仅限于行业指导，地方政府实行综合管理。在这种背景下，各省、自治区、直辖市结合本地相应机构设置的历史沿革和地方特点，形成了政府机构型、政府派出型、准政府型、协调议事型、无统一管理机构类型，这5种管理类型特征见表2[19]。

在风景名胜区的运营上，由于地方经济条件、自然资源禀赋和运营理念的差异，各风景名胜区的运营方式也不尽相同，归结起来主要存在非企业化运营与企业化运营2种机制，这2种机制的运营特征见表3[5]。

2.3  国家地质公园管理运营模式

目前，中国地质公园的管理体制是在自然资源部的监督指导下，实行部门管理与属地管理相结合。基本管理类型分两种：一是政府机构型，管理机构为地质公园所在地人民政府，全面负责地质公园的保护、建设和管理;二是準政府机构型，管理机构为人民政府领导下的地质公园管理委员会（管理处、管理局），负责地质公园的管理协调工作。运营机制上，各地质公园根据自身情况，吸取国外国家公园、风景名胜区的管理运营经验，选择适合自身的企业化运营机制与非企业化运营机制。如四川兴文石海、武隆岩溶、云南石林等地质公园管理运营模式各有不同，详见表4。

3  盐津地质公园管理运营模式构想

2015年，为实现盐津地质公园健康发展，根据盐津地质公园的建设发展规划，盐津县人民政府明确了地质公园申报建设→建设发展→发展成熟三阶段递进式的发展目标。申报建设期目标为盐津地质公园达到云南省地质公园开园揭碑的基本要求;建设发展期目标为盐津地质公园具备较为完善的旅游接待服务条件，地质旅游初步形成规模，社会效益、生态效益、经济效益初见成果;发展成熟期目标为要求全面有效保护地质遗迹，持续改善生态环境，完善管理运营机制，带动当地居民致富，实现地质公园可持续发展。目前，盐津地质公园在管理运营上存在管理体制不清、政企混乱等问题。为此，本研究根据盐津地质公园建设发展的三阶段目标，吸取国外国家公园、国内自然风景名胜区与国内地质公园管理运营的经验，构建盐津地质公园建设发展演进的三阶段管理运营模式。

3.1  “准政府监管、准政府经营”模式

针对云南省省级地质公园开园建设要求，盐津地质公园申报建设期的主要工作是针对公园内地质遗迹资源进行充分调查，科学、合理、有序整合资源，采取针对性措施保护利用公园内地质遗迹景观资源，逐步建设游览观光、科学科普等相关基础服务设施，增强公园的可进入性，科学安排旅游线路开展旅游观光、科学考察，丰富观光考察内容，开展旅游宣传，巩固培育公园周边市县基础客源市场。这个时期基础设施建设、地质景观保护开发任务繁重，游客数量有限，一般远小于公园旅游容量，地质遗迹景观环境压力较小。因此需要建立一个有利于地质公园地质景观保护利用方案、基础设施建设能够顺利贯彻落实的强有力统一管理运营机构，即“准政府管理、准政府经营”的准政府型非企业化机构（图2）。这种模式下，盐津地质公园管理委员会为盐津县人民政府下属管理机构，主持地质公园的管理运营工作，把资源保护的职能内在化，将资源所有权、管理权、经营权一体化;管理委员会对地质公园拥有绝对的规划建设、管理运营、执法权;设在地质公园内的其他单位对管理委员会进行行业指导，但不具有其他相关权利。

3.2  “准政府监管、国有企业经营”模式

为了尽快实现盐津地质公园科普旅游市场化，公园建设发展期的主要工作是调整和完善公园交通、餐饮、住宿等相关基础设施，进一步提高公园的旅游接待能力;深度开发旅游资源，形成以洞穴、峡谷、瀑布、溶丘群为特色;陡崖、河曲、象形山石为补充;当地民族文化和古镇文化为脉络，呈现“洞、山、河、谷”相间的自然景观与独具特色的人文景观，构成多种旅游线路;深度开发利用周边市县基础市场，并进一步扩展周边省市市场，重点开拓重庆、昆明、贵阳地区客源市场，努力将公园建设成为国内知名的地质公园和旅游目的地。这一时期重要地质遗迹资源保护方案措施已基本得到实施，游客数量急剧增加，政企合一的准政府型机构经营模式缺乏参与市场竞争的活力，需要突破政企合一的管理经营传统框架，将经营权剥离，发挥企业在市场优化配置方面的作用。因此，将盐津县“准政府管理、准政府经营”的政府型机构管理运营模式调整为“准政府监管、国有企业经营”的准政府型国有企业化管理运营模式（图3）。这种模式是将原来管理委员会下运营职能剥离转由国有企业执行，局部实现政企分离。这种模式下，地质公园管理委员会只行驶管理权，对地质遗迹景观的保护开发进行监督;国有企业则行使经营权，负责地质遗迹保护、基础设施建设，旅游资源开发设计、旅游市场营销、景区游览服务、资金筹措等经营职能和科普教育职能。

3.3  “准政府监管，企业经营”模式

在发展成熟期，盐津地质公园基础服务设施、解说系统、信息化建设、旅游产品已基本建设完成，如何使地质公园得以良性运转，打造品牌，促进地方经济发展，保障地质遗迹资源的可持续利用，践行“绿水青山就是金山银山” 的科学论断是这个时期的主要任务。这个时期要保护好盐津地质公园地质遗迹资源，同时要充分发挥地质公园旅游市场的作用机制，带动地方经济发展。因此，在管理上不变，运营上将单一国营企业改为多企业参与模式，彻底实行“准政府监管，企业经营”政企分离的准政府型企业化管理运营模式（图4）。其中，地质公园管理委会负责拟定并组织地质公园发展规划和工作年度计划，监督规划的实施情况，避免违规建设事件的发生，协调地质公园与相关部门之间的有关工作，监督进入公园的经营企业合法经营，维护公平公正的旅游市场秩序;监督企业在经营旅游的同时开展科普教育活动，保证地质公园科普教育功能落在实处。运营上，根据地质遗迹资源的特有属性，引入合同制或股份制企业，把经营权转让给企业，明确双方的权利和义务，尤其是地质遗迹资源保护问题，可以用合同的形式进行相关制约;积极出台相关的政策法规，为地质公园的管理经营提供强有力保障。这既确保了经营开发者的合理收益，又促进了地质公园保护开发过程中经济效益、社会效益、生态效益的有机统一，保障了地质公园的可持续发展。

4  小结

地质公园管理运营是地质公园建设发展的推手，管理运营良好的地质公园不仅能有效保护地质遗迹资源，还能极大地普及地学知识，促进地方经济发展。在中国众多地质公园中，由于区域经济发展水平、建设发展规划目标、政府重视程度等因素，地质公园管理运营模式也不尽相同，问题也多种多样。因此，本研究从地质公园建设发展演进的角度，根据盐津地质公园建设发展规划纲要，借鉴国外国家公园、国内风景名胜区、国内地质公园管理运营经验，构建了盐津地质公园“准政府监管、准政府经营”→“准政府监管、国有企业经营”→“准政府监管，企业经营”的三阶段演进管理运营模式。研究结果不仅为新建地质公园管理运营提供了新思路，对实现地质公园可持续利用也具有一定参考价值。

参考文献：

[1] 赵  逊，赵  汀.地质公园发展与管理[J].地球学报，2009，30（3）：301-308.

[2] 陈安泽.论旅游地学与地质公园的创立及发展，兼论中国地质遗迹资源——为庆祝中国地质科学院建院60周年而作[J].地球学报，2016，37（5）：535-561.

[3] 鄢志武，卜永喜.中国国家地质公园建设与管理对策研究[J].科技进步与对策，2005（9）：52-53.

[4] 李晓琴.地质公园创新管理模式探讨[J].中国国土资源经济，2011（1）：44-46，56.

[5] 胡丹臨.国家地质公园运营管理模式研究[D].成都：成都理工大学，2010.

[6] 何  勋.基于科斯定理的我国地质公园管理模式探析[J].黑龙江对外经贸，2011（5）：129-131.

[7] 王春武.国家地质公园管理与运营模式研究——以阿尔山国家地质公园为例[D].呼和浩特：内蒙古师范大学，2013.

[8] 王彦洁，武法东，于延龙.国家地质公园管理体制与运营模式探究——以内蒙古赤峰市地质（矿山）公园为例[J].国土资源科技管理，2015，32（2）：64-68.

[9] 林明太.基于可持续发展的地质公园管理运营模式研究——以福建省国家地质公园为例[D].西安：陕西师范大学，2006.

[10] 孙建华，孙建忠.城乡结合区地质遗产地管理探析——以河南嵩山世界地质公园为例[J].安徽农业科学，2014，42（3）：840-843.

[11] 雷  芳，邱卫林.江西省地质公园管理运营模式研究[J].区域经济，2010（5）：106-108.

[12] 王维正.国家公园[M].北京：中国林业出版社，2000.

[13] 哲  伦.加拿大的地质公园管理[J].资源与人居环境，2011（7）：44-45.

[14] FITZSIMMONS A K. The impact of development centers on national park landscapes：The views of senior national park service officials[J].Landscape planning，1977（4）：349-358.

[15] ALFRED R. National parks：The american experience[M].Lincon：University of Nebraska，1997.

[16] HAMIN E M.The US National park service′s partnership parks：Collaborative responses to middle landscapes[J].Land use policy，2001，5（4）：370-374.

[17] YOUNG T. Social reform through parks：The American civic association's program for a better American[J].Journal of historical geography，1996，22（4）：460-472.

[18] THAPA S，CHAPMAN D S.Impacts of resource extraction on forest structure and diversity in Bardia National Park，Nepal[J].Forest ecology and management，2010，259（3）：641-649.

[19] 李如生.美国国家公园与中国风景名胜区比较研究[D].北京：北京林业大学，2005.