试论国家公园建设过程中存在问题及其法律建议

陈浩浩 王育才

摘 要：经过一个世纪的发展，国家公园在国家生态环境保护和自然资源管理中发挥着重要作用，是被证明了一种保护自然资源的重要手段。就我国而言，中国的国家公园体系仍处于探索阶段，我国现行法律体制无论在立法中体系中，还是在具体的管理实践当中，都还存在着对国家公园保护不足的问题。这主要是因为国家公园法律缺失、自然资源权属不清、立法目的不协调、国家公园相关标准缺失等原因所导致。本文通过研究我国国家公园建设过程中存在的问题，分析现有法律制度在国家公园自然资源保护方面存在的困境和不足，提出了改进建议和对策，以期为国家公园的建设提供法律助力。

关键词：国家公园;法律;建议

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）20-0116-02

作者简介;陈浩浩（1992-），男，陕西渭南人，西北农林科技大学，2016级环境法硕士研究生，主要研究方向：生态环境保护;王育才（1959-），男，北京人，西北农林科技大学，教授，环境法学硕士生导师，主要研究方向：投资与环境。

作为国际上最受欢迎的自然保护形式之一，国家公园在一个多世纪的发展中相对完善，它更好地处理了发展和保护的关系，成为世界自然保护的典范。党的十八届三中全会提出要加快生态文明建设，提出建立国家公园体系，这表明国家公园体系建设已经开始集中实施，作为中国生态文明建设重要举措[1]。随着国家公园系统试点和体制改革的推进，由于我国国家公园法律制度的缺失已经成为阻碍国家公园可持续发展，如何为国家公园设立和管理提供有效的法治保障已成为当前一项重大而紧迫的任務。

一、国家公园的涵义

“国家公园”的概念起源于美国，兴起于美国早期自然保护运动。1872年建立了世界上第一个国家公园——黄石公园，它在实践中取得了显著成果，已经为世界其他国家的自然保护提供了很好的范例。但是，中国国家公园的建设仍处于试点阶段，中国对国家公园没有相关的法律定义，这样就容易影响相关研究的进展，在研究和探索其他国家国家公园建设理论和实践基础上，根据中国的国情和实际工作，应提出符合中国实际的国家公园的定义：国家公园由国家批准，设立和管理，以保护代表该国的自然和人文资源及其景观，它结合了科研、教育、游憩等综合功能，实现特定区域的有效保护和合理利用[2]。

二、依法规范国家公园建设的必要性

党的十八大以来，为了推动国家治理体系现代化适应新时期中国发展需要，国家体制各方面都进行了深刻的变革，为此中共中央全面推进法治建设，提出了重大改革于法有据的基本要求。国家公园试点工作的开展需要法律加以规制，但是，中国没有完整的国家公园相关法律规范，这些法律规范的缺失必然导致国家公园建设的缓慢，它对保护自然资源和可以持续发展更加不利。相比之下，有着成熟国家公园建设的国家，特别是美国、日本、新西兰和英国等国，可以从这些自然保护地的形成和发展历程看出，其有关法律法规通常同步建立，这些规定为国家公园的持续健康的发展奠定了坚实可靠的法律基础和制度保障。

我国自然保护体系起步较晚，国家公园的发展建设也十分缓慢，更不用说国家公园有关法律法规发展。虽然我国的保护地法律在数量上是惊人的，但受制于旧的行政体制和立法理念，以及分散立法的弊端，各部门利益纠缠不清，管理权上重叠，难以为国家公园的建设提供有效的法律支撑[3]。

三、我国国家公园建设过程存在的问题

（一）自然资源权属不清

根据中国宪法有关规定，中国自然资源是国家所有制和集体所有制，这反映了中国社会主义公有制的基本制度。但是，在中国行使自然资源所有权的实际效果并不令人满意。在实际运作中，国有土地的行政管理权由县级以上的政府部门行使，由于法律将所有权的内容规定较为笼统，不同级别的政府行使权利时也较为模糊，实际情况是谁占有谁所有的情况，这造成了国家权力的架空。由于所有权不明确，必然会导致自然资源管理发展的混乱。一如我国秦岭地区的违法建筑问题。秦岭是中国南北地理界限，它在国家生态安全、水源安全和文化建设中发挥着不可替代的作用。然而秦岭违法建设这种破坏自然环境的情况却时有发生，这已经严重破坏了秦岭生态环境，损害着全体国民的利益。这其中就涉及到土地资源的权属问题，一些不法企业打着投资村办企业的名号，却将流转来的土地进行房地产开发。国家公园也一样，由于土地权属的不清，导致国家在国家公园的建设过程中遇到各种阻力，这天然的束缚将导致国家公园建设的缓慢。

（二）国家公园相关法律位阶较低

在国家公园体系发展相对完善的国家，国家公园相关立法位阶普遍比较高。例如，美国国家公园法律体系完善且具有较高的法律位阶，由国家公园基本法，授权法，单行法，部门法规构成美国的国家公园法律体系对国家公园的建设运行中能够起到较好的指导和协调作用。与这些国家相比，中国国家公园的相关立法工作似乎相对滞后[4]。

在中国目前保护区的专门立法中，国家公园法缺失中央立法，最高法律效力层级的是地方国家公园法规，一些省份在国家公园的试点过程中开展了地方性法规的立法实践。例如，云南省、福建省、湖北省均已颁布或试行国家公园管理条例。由于法律位阶较低，这些地方性法规很难实现国家公园建设的有效指导。

（三）现行法律制度缺乏整体性

在我国立法早期阶段，国家行政机关权力的实际行使在合法授权之前，经常发生部门权益法律化。现行法律制度的形成更多的是涉及部门利益，“自然保护区条例”“风景名胜区条例”“国家城市湿地公园管理办法”“国家级森林公园管理办法”“国家湿地公园管理办法”“水利风景区管理办法”等条例及办法各自成体例，立法缺乏整体性。

其次，从现行的中国国家公园相关的法律规范中来看，其立法目的与国家公园的建设理念不尽相同，这些法规在立法过程首要考虑的是管理和建设问题，注重这些保护区给当地政府带来的经济利益，却忽视了国家公园的生态价值，这与国家公园的设立初衷是相违背的。例如中国自然保护区条例规定了保护区设立目标：为了保护自然环境和自然资源。然而在实际施行过程中却并非如此，地方政府往往顾及到当地经济发展，进行一些开矿或旅游活动，这与国家公园的“严格保护”主义是不相适应的。