高校内部控制建设中的问题与对策研究

杨文静 郭慧峰

摘 要：目前，高校内部控制存在诸如内部控制环境存在薄弱环节、未形成规范的内部控制体系、缺乏有效的内控制度落实载体等问题。通过设定内控目标，识别经济业务活动中的风险点，评估风险等级，采取必要的措施控制风险，增强风险防范意识和内控意识的建设。同时，借鉴戴明环管理理论，将循环管理的思想运用于内部控制体系的设计和建立过程，不断完善内部控制体系。以全方位、全过程、动态化反映高校财务运行状态的信息化管理平台为载体，最终实现高校的科学管理，提高管理效率。

关键词：高校;内部控制;问题;对策

在财政改革不断深入和政府职能转变的时代背景下，财政部于2012年印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行;2015年，财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，明确提出：“到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”;2017年，财政部印发《行政事业单位內部控制报告管理制度（试行）》，要求行政事业单位在年度终了，按照财政部发布的统一报告格式，报送本单位当年内部控制报告。高校是事业单位的重要组成部分，其经济业务复杂多样，资金来源渠道较多，人员和管理机构比较庞大。为保障各项经济业务合法、合规开展，保证高校资产安全，提高财务信息的真实性、有效性和完整性，必须建立起一套科学合理的内部控制体系，有效防范舞弊和预防腐败，实现高校科学管理，提高高校办学的效率和效益。

高校内部控制存在的问题分析

1.高校内部控制环境存在薄弱环节

由于我国还没有出台专门针对高校的内部控制制度，而高校在传统上习惯于接受上级的指令性任务，造成高校管理者对内部控制制度建设思想上重视程度不够，缺乏全局意识和系统性思维。高校的业务涵盖教学、科研、招生、基建、校办企业等众多复杂活动，风险也随之而来，而管理层对内部控制的认识长期停留在财务控制、内部牵制等层面，未能建立内部控制中的沟通协调机制和联动机制，甚至认为内部控制是财务部门、审计部门的事。随着高校业务活动不断增加，出现了在针对一些特殊事项的处理上，原有的内部控制制度与新业务或者特殊事项不匹配、流程不顺畅的现象，出现管理上的盲区，诸多因素导致内部控制未能得到有效执行。

2.高校尚未形成内部控制规范体系

目前，高校正在按《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求加快建设各单位的内部控制体系，但尚未形成规范的内部控制体系。

第一，从高校单位层面角度看，风险评估和控制机制尚未建立。高校财务人员综合素质相对较高，财务管理工作相对比较规范，但高校对内部控制环境的建立、风险评估与风险应对、信息技术应用、各职能部门与院系之间信息与沟通的理解还不够全面，缺少单位层面全局性的内部控制体系。多数高校局限于会计机构设置、会计人员配备、会计核算、会计监督等会计业务层面工作，缺乏全局意识，缺少单位层面的风险评估和控制措施，既未从学校层面建立健全风险评估机制并未及时对风险进行评估，也无法预先制定出风险防范的对策。对风险评价过于滞后，风险发生前期不能及时监督纠正。近年来，高校普遍增强了风险防范意识，但目前仍是个案化、事后监督的状态，如经济业务是否合法、国有资产是否流失、资源使用是否高效、财务信息是否真实完整、关键岗位是否存在舞弊等。高校现阶段尚未建立起系统、全面、客观的内部控制规范体系，内部控制制度实施运行带来的管理成本较高，实施效果不理想。

第二，从高校业务层面分析，内部控制环节还存在缺位现象。例如：预算业务环节存在预算编制依据不充分、编制过程中部门之间沟通协调不充分等问题;预算执行进度不合理、执行过程存在无预算支出或者超预算支出等问题;考核评价环节依据不合理、对于考核结果缺少反馈等问题;收支业务环节没有按照不相容岗位相分离的原则设置收款与核算、支出申请与审批、付款审批与付款执行、业务经办与会计核算等岗位;资产管理环节未明确归口部门及相应使用责任、未能按时进行资产清查盘点，对于账实不符的情况不能及时进行处理，存在重货币资金和有形资产管理、轻无形资产和对外投资控制等问题;政府采购业务环节存在未严格按照预算或者计划要求应采尽采、单位自行决定供货服务商等问题;建设项目管理环节未能建立招投标的控制机制、存在建设资金的截留或挪用的情况;合同管理环节存在未能实现合同授权和归口管理、对于合同履行情况的监控以及合同纠纷协调机制的建立不充分、不完善的问题。

第三，从评价及监督角度看，高校内部监督体系尚不健全。内部监督不仅仅是对经济业务活动过程中的监督，更重要的是针对事前的风险评估，找到主要风险点，发现内部控制建设中存在的问题以及内部控制设计环节的缺陷。目前，大部分高校内部审计仅限于开展基建维修工程审计、领导干部经济责任审计等具体审计业务，内部监察部门也仅限于基建维修工程、设备购置等程序监督，高校尚未建立审计和监察部门对基建工程全过程跟踪监督审计体系。内部监督力度不够、外部监督又存在信息不对称的问题。2010年4月6日，教育部公布了《高等学校信息公开办法》，并于2010年9月1日施行，要求各高校相关信息要公开透明。但是，高校信息公开在公开范围、公开程度、公开内容上尚未有明确的规定。我国高校信息公开工作主要是通过网站实行的，效果并不理想，经常出现网站信息查询不方便，登录过程缓慢、公开专栏信息链接无效等问题，外部监督效果不明显。

3.高校内部控制制度的落实缺乏高效运行的载体

内部控制制度最终是要服务于高校运行管理的，需要便捷的、具体的执行载体。目前，高校的管理现代化、信息化严重滞后，很多高校办公流程还处于模块化建设阶段，内部控制制度限于公示、下载、打印，需要办理经济业务的教职工每次先学习相关的内部控制制度，再按照制度要求找相关岗位负责人审批，极大增加了全校教职工的工作成本，降低了高校运作效率。没有融入统一的信息管理系统，缺乏单位层面的顶层设计，各部门之间不能实现信息共享、交互和使用，使管理和运行效率较低，甚至限制了高校的快速发展，不利于承载统一、高效的内部控制制度。

高校内部控制规范体系建设的对策和建议

1.增强风險防范和内部控制意识建设

内部控制制度已经不仅局限于财务、审计的“小内控”范围，已经扩展到高校的全部经济活动中，内部控制制度建设也需要由单位层面进行统筹安排，业务层面具体查找风险点，制定可行的制度。高校负责人对风险防范和内部控制工作的重视和支持程度是内部控制管理成败的关键。《行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确规定单位领导班子对内部控制制度的建立健全和有效实施负责，这就要求单位一把手负责建立有效的内部控制体系。

增强风险防范意识首先要设定目标，目标设定是单位经济活动风险评估的前提。只有先确立了目标，才能针对目标识别经济活动中的风险，并采取必要的行动来控制风险。高校经济活动控制目标主要有经济活动的合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。识别经济活动中影响目标实现的潜在风险，根据高校风险分类和经济活动控制目标，将单位层面风险和业务层面风险，按照五大控制目标的维度识别具体风险事项。识别出风险后，要进行风险分析和应对，根据高校控制目标和风险承受能力选择风险规避、风险降低、风险转移、风险承受等应对策略。

此外，还要逐步形成通过内部控制措施来应对风险的意识。一是领导干部要学习内部控制相关知识，认识内部控制的重要性，梳理内部控制意识，从领导层首先重视内部控制工作;二是要加强内部控制环境建设，在整个组织内倡导控制意识，增强教职员工的主人翁意识，在思想上重视内部控制、行动上约束自己，形成一种良好的内部控制文化氛围;三是要建立健全内部控制制度，规范治理结构、规范议事规则、明确授权和分权，做好顶层设计，确保学校各项经济活动都在制度的控制下有效、健康的运行。

2.完善内部控制体系，形成联动机制，发挥系统效应

高校内部控制体系建设是一项复杂的系统性工作，做好组织保障工作至关重要。高校应成立内控建设领导小组来统筹各部门工作，明确牵头单位，同时各参与部门之间要加强信息沟通，建立内控建设的沟通协调机制和联动机制。梳理查找风险点和关键岗位，在对原有内部控制相关制度的废、改、立的基础上，尽快形成整体的内部控制体系。保证对各项经济业务事前有审批、事中有监督、事后有考核，从而发挥内部控制制度的系统性功能。

分步骤、分阶段实现内部控制制度的建设和完善。一是从内部控制机构组成情况、运行情况、机构改革情况、权力运行制衡机制建立情况等方面构建总体的应对策略。二是由具体经济业务层面的内部控制入手，寻找具体业务层面的风险点，提出具体应对措施，然后串联扩展到全面内控、全员内控。业务层面上，可以在预算业务、收支业务、国有资产业务管理、建设项目业务管理、政府采购业务管理、合同业务管理等环节形成具体的应对措施。对于预算业务控制，要贯穿预算的编制、执行、调整、决算、分析、绩效评价整个过程。对于收支业务控制，要实现收入来源合法、应收尽收，支出的审批程序合规，标准合理;收入和支出核算应及时准确，票据管理要严格规范，收支检查要及时全面。对于国有资产业务管理，要实现资产配置合理高效，货币资金收付流程严格规范，固定资产及物资保管账实相符、防止资产流失。对于政府采购业务，要保证单位各项采购业务符合政府采购政策，采购方式严格审核，采购过程公正透明，程序合法，验收环节手续齐全。对于建设项目业务控制，要实现项目立项论证充分，集体决策。项目概预算编制合理，招标程序透明公开、符合相关法律法规要求，项目竣工决算办理及时、做好资产验收和移交工作。对于合同业务管理，要包括归口管理，明确签订合同的经济活动范围和条件，合同是否合理履行，是否建立合同纠纷协调机制。

加强监督，强化绩效考核与问责机制建设。高校还要重视对内部控制制度运行有效性的评估，评估的方面不仅局限于对日常经济业务的监督，而且还包括针对特殊事项以及非常规业务等易产生特别风险的经济活动的监督是否有效。为保证高校内部控制制度的有效实施，在运用信息化管控的同时，不能忽略传统的监督、不断强化绩效考核及问责机制建设。一是加强监督监察力度。充分发挥审计、纪检等部门的监督作用。通过利用信息化的平台，实现审计和财务的信息共享，将监督工作尽量向前提;常态化引入外部审计监督，形成内部审计和外部审计相结合的监督方式。二是建立经济责任制。厘清各自的岗位职责，从制度上明确岗位的责任、权利、义务，凡事有人负责，凡事有人监督，以确保内部控制管理的有效实施。三是完善绩效考核和问责机制建设。将内部控制制度执行情况纳入到干部考核的内容，对内部控制制度执行效果好的单位和个人进行激励;反之，就有必要对单位和个人进行惩处，促进内控制度落到实处，提高高校的管理水平。最终形成完善的监督体系，并使之得到有效运行。

可以借鉴戴明环管理循环理论（PDCA）：P（Plan，计划）：高校应当建立什么标准的内控体系;D（Do，实施）：相应内控制度是否存在，如何保障内控标准的执行;C（Check，检查）：考核评价内控是否有效;A（Action，处理）：如何持续修正补充改进内控体系。通过管理循环八个步骤：发现问题、分析原因、确定主因、制定措施、执行计划、检测效果、纳入标准、遗留问题，将循环管理的思想运用于内控体系的设计和建立过程中，使内部控制体系形成完整的闭环。

3.推进信息化建设，完善内部控制制度运行的载体

信息化是实施内部控制规范的重要手段，内部控制制度的建设是将管理制度不断规则化、程序化、系统化的过程，充分运用现代科技手段，尤其是信息技术手段，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中。同时，作为内部控制制度运行的载体，信息系统需要具备一定的可扩展性，以适应环境的变化和各项业务发展的需要，构建动态运行机制，真正实现科学管理，提高管理效率。

加强对本单位数据互通、业务整合和流程再造的一体化管理，应用先进信息技术，构建全方位、全过程、动态化反映高校财务运行状态的信息化管理平台。内部控制信息系统各模块之间要相互关联，预算与收入模块、预算与支出模块、预算与资产模块、预算与采购模块、收入与支出模块、收入与资产模块、收入与采购模块、支出与资产模块、支出与采购模块以及建设项目和合同管理模块等的相互关联。实现经济活动执行程序化，减少非程序管理，即将人控因素降到最低。依靠信息化为载体的内部控制，可以实现将内部控制工作提前，由事后监督优化到事前审批，从而提高管理水平。

任何一项工作的开展都需要人的参与，信息化环境下的内部控制主要是人机系统相互配合执行，以人为主体。因此，需要建立一套相互监督、相互制约的工作机制，在人员权限分配上要更加合理，避免不适当的人为干预。

结语

高校应以贯彻《行政事业单位内部控制规范（试行）》为契机，以《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》为依据，对单位的全部业务活动进行梳理，以信息化系统为载体，从内部控制体系的建立、内部控制制度的执行以及监督评价等方面着手，形成全校的业务内部控制规范。随着社会的发展，高校内部控制建设也要与时俱进，最终形成科学管理的模式、提高办学效率和办学水平。

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（作者单位：北京信息科技大学财务处）

[责任编辑：苑聪雯]