江苏政区2500年变迁

◎姚 乐 沈萌溦 刘佟军

江苏现在的政区面貌并非形成于一朝一夕，它是在漫长的历史过程中不断发展变化而来的，省内各自然区域由离散走向整合，统县政区格局由变动不居走向稳定，县治分布由北密南疏走向南北大体均衡，都是经历了上千年的时间。观察江苏的现行政区，我们能够发现各个历史时期留下的印记。

“先王之迹既远，地名又数改易”，江苏省域内最早何时有先民活动，何时开始出现国城聚邑，它们又分別有哪些名称，这些我们现在都尚无法得知，而据现有的出土材料和传世的历史文献考证，早在夏、商时期，江苏北部就已出现了具有一定实力的方国。

从古至今，政区广泛且深刻的影响着人们的生活。2013年出版的《江苏建置志》是以“复原”历史、服务当代、留存后世为追求，以现代江苏省域为范围，记述其古往今来的各级政区之建置与沿革的一部志书，是二轮《江苏省志》的重要组成部分，为各级政府理性开展政区工作提供历史资鉴，为社会大众客观看待政区显示提供历史参考，也对江苏政区的未来会有更加明晰与理性的展望。本文以《江苏建置志》为底本，梳理了自春秋时期至2009年期间江苏的建置沿革，以飨读者。

【春秋时期 前486年】

进入周代以后，随着周人通过分封建国的方式对中国东部沿海地区的开发，以及各地原生文明的进一步成熟，一批新的邦国在江苏及其周边地区诞生；产生于江苏境内者，有宜、吴、邗、钟吾；兴起于附近地区而后势力范围延伸入江苏者，则有徐、楚、越、鲁、宋、齐等等。随着这些国家的发展，江苏境内城邑的数量渐次増多：自周初至于战国，名称见于文献的凡有20多个。其中，主要为军事目的而建者，如吴国的淹城（今常州市境）、越国的越城（今南京市境），在区域军事冲突止息后，往往便跟着走向废败；而在一定经济基础上发展起来的城邑，如姑苏（位今苏州市区）、延陵（位今常州市区）、彭城（位今徐州市区）等，则大多保留到了郡县制时代并成为县治乃至郡治。

【秦时期 前209年】

公元前2 2 3 年，秦国灭楚，两年后灭齐，在统一六国的同时也占领了江苏全境。全面推行郡县制的秦朝先后至少在江苏境内设置了29个县。其中，彭城等13个县位于淮河以北，吴县等8县位于长江以南，广陵等8县则位于江淮之间。这些县分隶于东海、四川、会稽、故鄣、琅邪5郡，诸郡之中，仅会稽郡治（吴县）位于江苏省境内，其余均治境外。

【西汉时期 前8年】

进入西汉以后，在和平的政治形势与相对宽松的赋税制度下，随着人口的増殖，江苏境内的县级政区（县及侯国）稳步増加，在公元前后其数目已有近60个，约为秦代县数的2倍，也达到了上古时期的高峰，明显地表现为北重南轻的格局。诸县所分隶的9个郡级政区中，会稽、临淮、楚、广陵、泗水等5郡（王国）的治所均在江苏境内，郡治的增加，也从一个方面体现出了江苏开发程度的提高。

【东汉时期 140年】

两汉之际的战乱导致了各地人口的下降，基于此，东汉朝廷在平定天下后便对国内政区作了大幅度的省并，江苏境内也有多县（主要位于淮河以北）被裁撤。此后，江苏的县级政区数目长期保持稳定，东汉末年时省境共有48县（侯国），其中淮北22个，淮南、江东各13个，诸县分属的8个郡级政区中则有6个治于江苏境内。

【魏吴对峙时期 262年】

三国时期，曹魏、孙吴两国沿江对峙，江淮之间的县大多因战争而荒弃。江苏省境处在曹魏控制下的淮北地区以及淮南沿淮一带，在魏末共置有21县（侯国）5郡（王国），诸郡分隶徐州与豫州。同时，孙吴控制的江南地区及江北沿江一带共置有12个县级政区（县、侯国、典农都尉），分属扬州管内的3个郡（典农校尉）。在孙吴的统治之下，江苏长江以南的县数虽较东汉有所减少，但当地的开发程度却在不断提高，基于人口和聚落的増加，结束分裂局面的西晋朝廷在该地区共设置了22个县，江南在县数上首次超越了淮北（共21县）。

【西晋时期 281年】

西晋统一后的和平环境与政府颁布的优惠政策，则促使部分江东百姓迁入江淮之间居住，三国初年被撤并的江淮郡县因此大体得到了恢复，西晋晚期，当地县数重增至13个。县级政区数量回升的同时，江苏地区的郡级建置也在増加，诸县凡分属于12郡（王国、公国），其中9个郡国治于省境。西晋江苏的高层政区格局则较过去无明显变化，各郡国仍分属扬、徐、豫3州。

【南齐北魏对峙时期 497年】

永嘉之乱以后，中原人民大量南迁，江苏的淮南、江南地区作为移民的集中流入地，其间侨置了大量的州、郡、县。东晋末年，江苏全境政区可考者竟达7州44郡158县。进入南北朝以后，随着移民浪潮的减弱和“土断”政策的深入推行，江苏的郡、县数量整体呈减少趋势，然而州数依然处在增长之中。到隋朝建立前夕，江苏境内共有11州34郡84县，州以领2到3郡者居多，而郡至有仅领1县者，各级政区行政幅度的严重畸化已使得政区改革迫在眉睫。

【隋时期 612年】

这场改革自隋开皇三年（583）起开始施行，开皇九年隋灭陈后被推广到江苏全境，其内容一方面是大力省并政区，另一方面是调整行政层级，将原先的州——郡——县三级制简化为州——县二级制。经改革，江苏境内凡余37县，其中淮北14县、淮南10县，较北朝晚期各减少了40%多；江南余13县，较南朝末期减少了近60%。至于统县之州则初为10多个，大业三年（607）改州为郡后降至8个，基本恢复到了东汉时的水平。

【唐时期 741年】

唐朝江苏的州、县数与隋代基本相当，省境在唐末共有9州40县：淮北地区12县，淮南11县，江南17县，江南的县数再次跃居诸区首位；9个州的治所均在江苏境内，这意味着江苏省域各地在行政上已愈发独立于周边地区。唐朝政府还以户口多寡与事务繁简为参考排定了天下州县的等第，截至盛唐，江南诸州的等第已普遍超越江北各州；到晚唐时，江南除了自然地理位置相对偏僻的金坛（今金坛）、义兴（今宜兴）等县外，其余诸县已几乎清一色地升为望县，县等水平远在淮南之上，更非频遭战祸的淮北地区可比。

【南唐吴越后周峙立时期 954年】

五代十国时期，江苏省境曾为多方势力所分据，徐州（今徐州）一带递属梁、唐、晋、汉、周等中原王朝，苏州（今苏州）属吴越国，其余地区则先后为杨吴和南唐的领土。作为杨吴等割据政权的腹心地带，省境的淮南、江南部分得到了更深入的开发，两地的县数也较唐末有所增加，淮南凡增5县，江南亦增2县。省境统县政区（府、州、军）的数量也有所增长，在五代末年共达12个。

【北宋时期 1111年、南宋金朝对峙时期 1208年】

北宋时，由于政治改革的影响，江苏县数较五代末年略有减少；南宋时，受宋金、宋蒙战争的冲击，两淮地区的县治发生过一些变化，然一旦形势稳定下来，则又会恢复到战前的局面。两宋时期江苏的州数较五代有所增加，统县政区的平均行政幅度随而缩小，位于淮南的扬州、通州、真州，长期仅领2县。在州之上，宋代以“路”作为准高层政区，为了遏制地方割据的势头，同时也是出于保障漕运效率等经济方面的考虑，两宋的路分与自然的山川形势严重相违，治于江苏境内的淮南路（淮南东路）却在淮北辖有多个州，即是典型的事例。

【元时期 1330年】

元代江苏境内的县治格局较之两宋时期变化不大，然而统县政区的设置则陷入了严重的混乱，其间有以路领府者，有以路领州者，又有以府领州者，层级关系极为错综复杂。新出现的高层政区行省，虽治所、辖区屡变，但其区划总体是逐渐走向合理：元末，江苏江北地区归河南江北行省统辖，江南地区则属江浙行省管理。

【明时期 1582年】

有明一代，江苏境内较元末新增了4处县治，其中3县在江南，1县在江北，余处变化不大。明末，江苏境内的47个县及散州凡分属于7府1直隶州，各府、直隶州均在同一个高层政区亦即南京（南直隶）的统管之下。明代政区边界与自然山川的犬牙相错较宋、元更甚，不仅高层政区南直隶地跨长江、黄河，作为统县政区的应天府（今南京市）也是兼领长江南北之县。

【清时期 1820年】

这样的区划基本被后世沿用了下去，江苏省最初即是由江南省亦即明南直隶纵向分割而来。清顺治十八年（1661），原通管江南全省的江南左、右布政使司划区而治，康熙六年（1667）两司分别更名江苏布政使司与安徽布政使司，标志江苏省的基本形成。清末的江苏省凡设有8府、3直隶州、1直隶厅，下辖62县、3散州、4散厅，尽管政区种类较明代有所増多，但行政层级已确定为省——府(直隶州、厅)——县(散州、厅)三级制这一种，复式统辖关系的消亡是清代江苏政区的又一明显变化。

【中华民国北京政府时期1915年】

中华民国初年，江苏省的建制已完全成熟，时北京政府推行省——道——县三级管理体制，江苏管内凡有5道60县，其辖境与清代基本相同。南京政府废除各道，以江苏省直领诸县，同时又将一些大型城市单独划出，设立名为“市”的政区，其中个别市因政治或经济地位的优异而交由中央直辖，南京市与上海市遂被划出江苏省外，江苏的省会也由南京迁往了镇江。民国38年(1949)时，江苏共置有62县与2个省辖市。

【中华民国南京政府时期 1948年】

自1937年抗日战争全面爆发起，随着国土沦丧，国民政府所控制的江苏省境也在不断收缩，最终连江苏省政府也流亡到了省境之外；而中国共产党领导下的抗日武装，则在广大的农村地区开辟了敌后根据地，与日伪势力坚持斗争。1949年6月江苏全境解放时，江苏省的建置已不存在，而是由苏北、苏南2个行署区代替，加上南京市，共有3个省级政区；在省级行署区之下，凡设有8个专区与1个行署直辖市；县级单位则有70多个，比南京政府时期多出10余新县，总之，江苏的政区面貌发生了相当剧烈的变化。

【中华人民共和国成立后 1976年】

中华人民共和国成立后，随着国内局势走向稳定，为了行政管理和经济建设的便利而作的区划调整逐渐增多，一些不成熟的县、市遭到裁撤，省级政区也进行了合并，1953年初，南京市、苏南行署区和苏北行署区重新并为江苏省，省会定于南京。此后，江苏与周边各省市的边界又发生过多次变化，1955年盱眙、泗洪县由安徽划入江苏，同时江苏的砀山、萧县割与安徽，1958年江苏的川沙、松江、崇明等7县划归上海市，在县级以上精度，江苏的新省境就此确定了下来。

【改革开放后 1999年、2009年】

改革开放后，为加快城乡一体化建设，中共中央在1982年发出了改革地区体制、实行市管县制度的指示，并首先在江苏省试点。1983年1月，江苏省全面推行新体制，地区全部撤销，各县级单位划由南京、无锡等11个省辖市(地级市)领导。1996年7月，随着泰州、宿迁市分别从扬州和淮阴市中分出，辖1 3 个设区市的格局终于形成。在县级层面上，江苏的政区调整还要频繁得多。1999年底，江苏凡有44个市辖区、31个县级市、33个县，2009年底的江苏则共有市辖区55个，县级市26个，县25个。截至2018年底，江苏共有13个设区市，96个县（市、区）。通过县级政区的变化，可以窥见近年来江苏省各地城市化程度的不断提高。