工程建设项目审批制度改革下的工程档案验收问题及对策研究

刘洁贞

摘 要：工程建设项目审批制度改革是我国推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。为提升审批时效，工程档案验收被纳入竣工联合验收同步办理，但与此同时也会引发一系列新问题：如何界定档案验收行为的属性、如何保障工程档案的归集、如何保证档案验收办理的时效等。城建档案馆作为工程档案的管理机构，面对审批制度改革的冲击，需及时重新审视自身在工程档案验收工作中的角色定位，通过明确工程档案验收事项的行政属性、完善工作机制、调整档案移交模式、精简归档范围、构建上线传递管理平台、加强内外培训等多措并举，提升工程档案验收工作效能。

关键词：审批制度改革;竣工联合验收;工程档案验收

一、改革背景下的工程档案验收存在问题

1.如何监督建设单位归档责任，有效规避档案归集难的风险？为深入推进工程审批制度改革，做好建设工程档案管理的相关工作，2019年3月，住建部在《住房和城乡建设部关于个修改部分部门规章的决定》（住建部令第47号）中对《城市建设档案管理规定》进行了修订，把原第八条“列入城建档案管理机构档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收，预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件”修改为“列入城建档案管理机构档案接收范围的工程，城建档案管理机构按照建设工程竣工联合验收的规定对工程档案进行验收”，同时删去原第九条“建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件”。概括地说，此次修订，对工程档案的接收工作做了两个方面的调整：一是对工程档案不再进行预验收，工程档案认可文件不再作为工程竣工验收备案的前置条件;二是工程档案验收被纳入竣工联合验收，城建档案管理机构参与联合验收。该举措有利于精简验收环节，提高验收效率，但同时也可能会对工程档案的归集带来一定影响。原因一是预验收对指导和规范建设单位提交符合要求的工程档案有积极作用，取消预验收后各建设单位建档立卷水平良莠不齐，提供工程档案验收的材料完整性、规范性不高，反而会降低联合验收的效率;二是工程档案中的“竣工验收文件”需在建设单位完成竣工验收后才能收集归档，若竣工验收已通过，对建设单位的移交档案的主体责任再无任何行政约束力，则不排除一部分建设单位忽略档案整理，甚至不向城建档案机构移交档案，这将造成工程档案的缺失或不完整，影响政府、社会的利用。因此，如何有效监督建设单位履行其归档责任？如何有效规避工程档案归集难的风险，是城建档案馆亟待解决的问题。

2.工程档案验收事项的行政属性模糊，直接影响档案移交的有效性。各级城建档案馆作为城建档案管理机构，根据《城市建设档案管理规定》（建设部90号令），依法履行城市建设工程档案的管理职责，对列入城建档案馆接收范围的工程开展工程档案的接收业务工作。依据国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）规定，城建档案馆必须参加工程建设项目的联合验收，接入联合验收平台，以保障城建档案接收的齐全、完整。城建档案馆参与联合验收到底属于行政还是业务职能？事项属性模糊，行政职能不清，也直接影响了工程验收后档案移交的有效性。

3.“纸质-后补”的归档模式难以适应提速增效的要求。工程档案原接收模式为 “预验收—竣工验收后3个月内移交纸质档案”，在审批改革中须调整为工程档案验收在竣工联合验收时同步限时办理。随着业务流程的变化，还产生受理方式的转换、审批时序的调整、申请材料整合与精简等。这一系列的变化都围绕一个目标：压缩审批时间。因此，原来“纸质—后补”归档模式完全不适应这种高效办理的要求。此外，工程档案验收业务流程的调整、档案形成责任主体的变化、受理材料的精简等也将引起归档材料等的变化。

二、对策研究

1.明确行政属性，搭建工作机制。工程档案验收作为竣工验收的一个环节，理应被视作行政行为。工程档案的形成主体涉及建设单位、行政审批部门、设计单位、勘察单位、施工单位等，各部门、单位间既相互影响又相互制约。为确保建设单位按时、齐全、完整的将工程档案移交入馆，一方面，上级行政部门应明确工程档案验收的行政属性，增加对建设单位档案移交的行政制约力。另一方面，城建档案馆必须在工程建设项目审批“一套机制”框架下，构建工程档案验收工作机制。一是归档主体责任制。依据档案法律法规 “谁形成，谁负责”，明确工程档案的归档主体是建设单位。建设单位必须保证在项目建设的各个阶段要求设计、勘察、施工等单位按归档范围及时收集文件材料;在申请竣工验收时完成除竣工验收文件外的其它文件材料的整理归档，提交城建档案馆核查。二是信息融通共享机制。城建档案馆与审批部门建立档案验收与审批各阶段审批结论信息推送和融通共享机制，从立项阶段起各审批部门便将工程建设项目信息推送城建档案馆，同时，在“多规合一”的“一强蓝图”上将审批结论信息进行标注、叠加，以提供下游审批事项的信息支撑，亦便于城建档案馆提前介入对建设单位的立档组卷做好指导工作。三是告知承诺制。建立事前、事中、事后相结合的监督机制，加强信用体系建设，对失信企业和从业人员进行严格监管，将企业和从业人员违法违规、不履行承诺的失信行为纳入工程建设项目审批管理系统，并与全国信用信息共享平台互联互通，加强信用信息共享，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。四是处罚机制。通过审批平台注记工程档案接收检查中的问题;向建设单位发出提交档案的预警提醒或逾期催交信息等;将违法违规信息推送相关行政执法部门和主管部门，加大对不配合、不移交工程档案的建设单位依法进行处罚的力度。

2.优化归档模式，精简归档范围。为实现审批时限压缩，提速增效的目标，一方面，城建档案馆须优化工程档案验收归档模式，形成“电子档案在线接收、核验与纸质档案线下接收”模式。借鉴杭州城建档案馆工程档案接收模式，建立工程电子文件在线接收系统，建设单位将盖有电子印章的电子文件在上线接收系统中上传输至城建档案馆，档案馆审核通过后，建设单位再将与电子档案相对应的纸质档案移交至档案馆，现场核对无误后即办理移交接收手续，实现一次办理。另一方面，需同步修订建设工程档案编制规范，精简归档范围。依据《建设工程文件归档整理规范》（GB50328-2014），结合工程档案验收业务流程的调整，明确建设单位和城建档案馆对各类工程文件的不同归档范围，精简城建档案馆对施工文件的接收内容：主要保留各分部工程的验收记录、施工技术管理记录、部分检验报告、部分施工记录和大部分检测报告;删减产品质量证明、商品混凝土产品质量证明文件和大部分施工记录归档内容;简化工程准备阶段文件和竣工验收文件的部分归档内容，并根据住房城乡建设部办公厅《关于严格落实建筑工程质量终身责任承诺制的通知》（建辦质﹝2014﹞44号）在工程准备阶段文件中增加“工程建设基本信息”等。

3.构建管理平台，实现线上移交及审核。在竣工联合验收的形势下，传统的纸质档案的移交模式已难以达到压缩审批时限以及信息共享的要求，故城建档案馆需要构建市、区统一的工程档案管理平台，既要考虑与工程建设项目审批平台的对接，又要实现建设单位电子文件的在线传输、组卷、提交等功能。建设单位可按照项目进度和资料产生的次序，在平台上实时上传文件材料，文件分阶段上传完毕后，平台按工程档案组卷规则自动完成组卷、编目任务。建设单位可在线上提交档案备查。城建档案馆可实时监控建设项目的档案归集情况，及时提醒，并分阶段完成审核反馈，这样可有效分解城建档案馆在工程竣工验收时核查档案的时间压力，合理分配时间，保证审核质量。此外，管理平台还要做好与竣工联合验收系统的无缝对接：接收审批平台的审批结论信息（电子证照等）的推送以满足建设单位档案组卷需求，同时也保证了审批结论的真实性和有效性。

4.加强内外培训，提升人员业务素养。工程档案从业人员的专业能力及素养高低，直接影响工程档案立卷、归档、验收各个环节的成效。城建档案馆需加强对机构内部管理人员及建设单位档案从业人员的政策法规宣传、档案业务指导及工程管理业务培训，从源頭上提升工程档案建档和管理水平。对内，既要加强管理人员职业道德、服务意识、服务质量的培训，也要通过“走出去、引进来”等多渠道，邀请联合验收相关部门专家进行座谈交流、工地实地考察等业务培训，提升工程档案验收一线工作人员对工程建设项目管理、审批制度改革的认识;对外，通过档案日宣传、视频、管理平台线上互动、电话咨询、现场座谈等交流方式加大对工程档案归档重要性、立档责任人的系列专题宣传，提高建设单位依法归档的意识;加强对建设单位档案从业人员的系统操作培训及业务指导，提高档案收集、整理的业务能力，确保建设单位提交高质量的项目建设档案，从而为后续的档案有效利用打下坚实的基础。

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[4]黄元宰，黄扬.建设工程联合竣工验收管理机制的“海门模式”[J].中国工程咨询，2015（11）：77-79.

[5]国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见（2019-03-26） http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-03/26/content_5376941.htm

[6]住房和城乡建设部关于修改部分规章的决定（2019-03-13） http：//www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/201903/t20190327_239936.html

[7]住房城乡建设部办公厅关于严格落实建筑工程质量终身责任承诺制的通知（2014-11-05） http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201411/t20141114_219522.html