党内法规与国家法律关系研究

秦丽云

一、党内法规的基本理论研究

（一）党内法规的概念与提法

关于党内法规的概念，《中国共产党党内法规制定条例》（2013年）第二条作出了明确规定，学术界也由此展开广泛讨论。根据形式逻辑的定义规则：被定义概念=种差+邻近属概念，把“规矩”作为定义党内法规的邻近属概念，并通过区分党的纪律、党的规矩、党的制度等概念，把党内法规定义为，具有强制性和规范性的用以调整党内关系的规矩总称。从语言构造的角度对“党内法规”每个字的意旨进行解析，即“党”特指中国共产党，“内”意味着党内法规的效力范围在党内，“法”宣示党内法规的法律属性，“规”表明党内法规在我国法治体系中的定位，既党内法规是由中国共产党特定主体制定和实施，具有法律性质的党的自身建设规范。通过分析党内法规的范畴构成因素——党内法规的调整对象为党内关系，实施保障为党内强制力，既党内法规是党员所必须遵从的专门法律体系。

（二）党内法规的基本属性

学界主要围绕党内法规的“法律”、“道德”、“政治”等属性展开研究。党内法规的“法律”属性表现在：一是党内法规具有与法律相似的屬性特征，如规范性、普遍性、相对稳定性等;二是党内法规在实际作用上与法律互补，对社会有一定影响力;三是党内法规相较于其组织规范，具有严格的强制性和高效的执行性。“道德”属性表现在：一是党内法规较之于国家法律对党员的道德素养、生活作风等方面提出了更高的标准;二是中国共产党先锋队的特质，决定党内法规对党员的要求高于普通群众。“政治”属性体现在：一是党内法规承载着加强党的领导、维护党的秩序和全心全意为人民服务的政治承诺;[12]二是党内法规在规范内容和调整关系上均具有鲜明的政治性;三是党内法规本身是政党政治的产物，其存在和发展都以政治属性为前提。此外，党内法规还有和党性相一致的“先进”属性，和社会团体的自治权相呼应的“自治”属性。

二、党内法规与国家法律

（一）党内法规与国家法律的关系辨析

（1）法律至上。党内法规的制定和实施要始终服从于国家法律，与国家法律重合的规定在具体适用上要坚持法律优先。（2）相互协调。党内法规与国家法律都反映党和国家全心全意维护人民利益的共同意志，都承载着实现国家治理体系和治理能力现代化的共同目标，共同对党员的“双重身份”进行约束。（3）各司其职。国家法律只能由《立法法》规定的立法主体进行制定，党内法规只能由《中国共产党党内法规制定条例》中规定的相应党组织进行制定，尽量避免党政联合发文造成的党内法规与国家法律管理界限的混乱。（4）党内法规调整范围一般是党内关系和党内秩序，法律是对社会关系和行为的调整，对于党员生活作风、思想信仰、道德操守等不会干涉。

（二）党内法规与国家法律的衔接路径

（1）文本内容相衔接。明晰党内法规的调整对象和作用范围，避免出现“党内法规取代法律”的异常情形。针对不适合立法的事项，可通过在党内法规中“先行先试”，经过实践检验的党内法规可以适时立法，与国家法律重复或冲突的党内法规，通过备案审查的方式进行清理。（2）价值取向相契合。确保党内法规的文本规范与内容规定符合法律的基本要求和构成要素。并通过对党内法规的合法性审查，保证党内法规与宪法、法律的精神保持统一。（3）具体行动相融通。构建党政衔接的常态化机制，如中央和地方党委可在立法问题、执法问题上设立专门的沟通、协商机构。

三、评述与展望

当前，学术界对党内法规的研究很大程度上停留在文本解读宣传和对策研究阶段，对党内法规的理论范式和基本范畴尚未达成共识，对党内法规的规范文本和实施状况的研究还处于起步阶段。因此，学界要创新和丰富研究方法，加强使用实证分析研究方法，利用大数据技术对党内法规的制定实施进行跟踪监测;善于运用比较分析研究方法，借鉴外国政党建设经验;坚持理论和实践相结合的研究方法，着力解决党内法规理论滞后于实践的问题。

参考文献

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