新体制下餐饮服务食品安全监管 难点与对策思考

瞿慧

自市场监管部门组建以来，随着机构、人员、职责的充分整合和监管事权的不断下放，基层分局的监管对象、监管内容在不断拓展，监管理念和方式方法也在不断发生转变。餐饮食品作为民生关注的热点和监管工作的风险点，也逐步成为基层分局的监管工作重点和难点。笔者结合基层监管工作实践，对当前餐饮食品安全现状进行调研，对监管工作难点和对策进行积极思考，并作如下浅析。

餐饮经营现状

基本情况：笔者所在分局位于主城区，辖区内餐饮单位密集，各类餐饮累计467家，如按经营面积来划分，特大型、大型、中型、小型、微型餐饮分别占总量的0.4%、3.4 %、16.7%、21.9 %、57.6%;如按经营类型来划分，制售中餐为主的餐馆、小吃店、火锅店、快餐店、饮品店分别占总量的40%、30%、13%、9%、8%;如按网络经营情况来统计，从事网络订餐服务占总量的57.6%;辖区内餐饮总体呈现多、小、散的特点。市场监管机构改革以来，餐饮食品安全监管工作在上级部门高度重视和基层分局的积极作为下，监管资源进一步整合，工作力度进一步增强，监管覆盖率和覆盖面得到全面提升，食物中毒事故得到有效遏制。通过监管实践也发现餐饮环节仍存在一些问题和隐患。

无证照经营难以全面消除。近年来，通过无证经营治理，餐饮服务单位持证率明显上升，但仍有少数单位未取得有效《食品经营许可证》，究其原因，一是由于餐饮行业竞争激励，频繁转让，证照不能及时变更;二是预防性卫生监督尚未形成社会共识，餐饮单位先开业后审批现象普遍，审查时往往不能一次性达标，一定程度影响了取证进度。三是由于餐饮行业涉及油烟、噪音等环保问题，登记注册门槛相对其它行业较高，少数业主因房屋性质问题无法办理证照，而这部分业主不乏下岗职工弱势群体，难以强行取缔。

餐饮业内部管理质态欠佳。一是从业人员文化素质普遍偏低，学习能力不足，食品安全法律知识欠缺;二是《食品安全法》虽然强化了企业对员工培训的主体责任，但以中小型居多的餐饮单位重经济效益、轻安全管理的观念未根本转变，企业内部安全管理制度和操作规范难以全面有效执行;三是从业人员流动性强，小时工、暑期工等临时人员持证上崗率偏低，加之预防性健康体检取消收费后，健康证办理周期变长，导致先上岗后办证现象突出。

餐饮食品仍存在一定风险隐患。一是种养和生产加工环节的源头风险尚存，餐饮环节处于食品加工链的末端，上游产生的风险最终到下游显现和暴发;二是风险防控不到位，部分餐饮单位原料进货查验、索票索证不能严格认真履行，导致原料难溯源，质量难把控，使用“三无”食品、无标签预包装食品、未经检验检疫食品、过期食品等现象时有发生。

新业态带来食品安全新问题。网络订餐在给消费者带来方便的同时也给食品安全监管带来新的问题和挑战。一是按《食品经营许可办法》的规定，网络订餐线下必须有实体店，部分网络经营者为了取证，线下弄一个小门面，按许可标准，核查人员应以小型或微型餐饮来审核，没有就餐场所的还可以按食品销售类业态进行许可，门槛较低，而实际其网络订餐量无法估算，其加工场所条件往往与实际订餐量和品种不相适应，给许可工作带来困惑的同时也给食品安全埋下了隐患。二是大量网络订餐造成了一次性餐具和包装容器的使用量巨增，而这些餐具和容器的材质是否符合食品安全标准成为新的隐忧。

监管困难与问题

监管力量相对滞后。机构改革后，虽然力量得到了整合，但基层分局事权不断增多，而人员编制并没有按比例相应增加，监管人员面对的业务条线众多，往往身兼数职，分身乏术，在监管工作日益繁重的情况下，潜心学习钻研业务的时间和精力不足，监管水平、监管质态难以有效提升，面对当前复杂严峻的监管工作形势，监管力量和专精人才均较欠缺。

监管能力尚显不足。一是面对日趋多样化的餐饮业态，现有的执法装备已不能适应新形势和新任务的需要，特别对网络食品经营的大数据分析、违法行为的实时监测和取证固证等装备和能力不足，大多还依赖于第三方平台的自查自律，基层人员采用高科技监管的手段低下。二是检验检测资源效用不高。在面对品类繁复的餐饮自制食品、餐具、包装材料等产品时，基层检测机构还存在检测装备日益改进而技术力量和人才引进相对滞后的矛盾，监督抽检的针对性和靶向性不高，发现问题产品的能力仍显不足。

法律利器难以把控。基层市场监管机构改革恰逢新《食品安全法》修订颁布实施不久，在日常监管辅以稽查手段的运用上，基层分局的案件数量呈不断上升势头，但与史上最严《食法》立法宗旨相悖的是，食品餐饮领域普遍大要案少，原因是占居市场主导的大量小微型餐饮单位难以承受现行法律规定的动辄5万元以上的高额罚款，基层执法时减轻处罚程序又不敢轻易运用，处罚执行难也导致办案人员除了举报投诉外往往不愿意在餐饮环节倾注过多的精力，执法权威尚未真正形成。

监督机制仍需完善。近年来，虽然食品消费投诉举报日益增多，但大都集中在网络食品和流通食品方面，餐饮类举报投诉占比不大，尽管我们在监管制度的设计上不断改进，但消费者仍偏重于菜品价格和口味，对后厨环境卫生、有证无证、量化等级高低等方面的关注还没有达到应有的高度。此外，餐饮行业诚信体系尚未全面形成，失信惩戒手段还没有释放威力。

对策思考

充实力量，提升监管能力。一是针对食品药品等民生监管领域的特殊性和专业性，每年在核定编制招录公务员引进专业人才的同时，可探索在基层分局增设协管员岗位，加大地方财政对人员和装备的经费投入，充实监管力量;二是在检测能力上要有新提升。基层检测机构在加强硬件建设的同时不断引进技术人才，制定科学的抽检计划，调优检测品种和指标，提升抽检的针对性和靶向性，增强检测资源效用。

完善立法，提升法律效用。呼吁立法部门及时修订《食品安全法》中不适应当前经济发展和监管实际的法律条文，对食品行业根据其主体性质、产业规模、生产经营业态在处罚幅度上作相应的调整，使处罚依据更具科学性和可执行性。

强化准入，提升网络餐饮质态。对申请网络经营的食品经营者认真审核把关，对加工场所、环境设施条件进行风险评估，对于线下不提供就餐场所和设施的网络订餐经营者，不能受其食品销售业态的局限进行低标准审查，要综合考量其线上经营项目，根据菜品特点和加工工艺要求科学定性后进行线下审核，同时督促对订餐用一次性餐具和包装材料执行进货查验和溯源管理，并将其纳入日常监督抽检的重点品种，防范潜在的食品安全风险。

多方联动，实施综合治理。在综合执法体制改革的趋势下，基层政府可牵头整合市场监管、卫生、城管、环保、公安等职能部门力量，加强协作，密切配合，建立相对固定的多部门组成的综合执法队伍，平时各自履职，定期集中执法，通过多频打击治理的高压态势，让拒不整改和妨害公共利益的违法经营户无法抬头，通过强制取缔和引导转行等有效措施，逐步净化市场。

丰富载体，提升质量工程。一方面，借助文明城市创建、卫生城市创建、诚信示范街区创建和食品安全示范城市创建这四大载体，通过强大的行政推动形成餐饮创建的整体氛围和态势;另一方面，充分发挥主流媒体公信力和微信公众号等平台的传播力，加大对违法失信企业的曝光和联合惩戒力度，倒逼餐饮经营者认清形势，强化管理，提升质量;同时充分利用包括基层党建在内的主题党日、五带三星等活动载体和阵地，全方位广覆盖开展食品安全宣传服务，不断提升公众安全意识和监督维权意识，形成更广泛更有效的餐饮食品安全共治格局。