放权！授权！

2017年5月国务院办公厅印发《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》。《意见》要求，从国有企业实际情况出发，以建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度为方向，积极适应国有企业改革的新形势新要求，坚持党的领导、加强党的建设，完善体制机制，依法规范权责，根据功能分类，把握重点，进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。

《意见》提了两个时间表，2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成，到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革。

2017年7月18日国务院办公厅印发的《中央企业公司制改制工作实施方案》明确提出：2017年底前所有央企（不含中央金融、文化企业）完成公司制改制。

当年年底，国务院国资委宣布，公司制改制全面提速，中央企业集团层面公司制改制方案已全部批复完毕，各省级国资委出资企业改制面达到95.8%。地方国企的改制也不惶多让，在2018年上半年，地方国企公司制改革也在轰轰烈烈中完成。

但公司制改革并非仅仅改名字。从法律上来说，国企由全民所有制企业改制为有限责任公司。建立有效的公司治理，这是非常核心的问题，某种程度上来说，是国企改革成败所在，因为它直接关系着企业的活力和效率。完善公司治理结构过程中，既可增强国有企业竞争力，又有助于强化国有企业和国有资产监管，是顺应市场化、现代化、国际化新形势，做强做优做大国有企业的重要之举。

虽然从1978年之后，经过不断放权，国有企业的自主经营权不断扩充，但是就法律关系来说，国有企业始终不是独立的市场主体，而是政府部门的企业。

通过公司制改制，国企能逐步形成有效制衡的公司制度和治理结构，科学有效的激励约束机制，以及灵活高效的市场化经营机制，推动央企成为适应社会主义市场经济和现代企业制度要求的独立市场主体，充分激发企业动力和活力。

更为重要的是，公司制改制为建立中国特色的现代国有企业制度、推进规范董事会建设和混合所有制改革奠定了基础。改制后最需要关注的也是央企是否可以真正拥有充分的经营自主权和决策权，公平参与市场竞争。

国务院国资委党委书记郝鹏在2018年中央企业地方国企负责人会议上强调：“要在健全市场化经营机制上下功夫，持续激发国有企业发展活力。”“各级国资委和中央企业要加快建设中国特色现代国有企业制度，把坚持党的领导和完善公司治理统一起来，确保党委（党组）把方向、管大局、保落实；又要明确党委（党组）和其他治理主体的关系，厘清权责边界，做到无缝衔接。要积极发展混合所有制经济。要坚持分层分类推动，稳妥有序开展国有控股混合所有制企业员工持股试点，健全混合所有制企业治理结构，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。要进一步健全市场化选人用人机制。”

当前，大部分国有企业已经实行了公司制改革，虽然形式上都成立了董事会、监事会、经理层，但因未建立有效的公司治理机制，这也将成为2019年重要工作。

2019年1月17日，中央企业经济运行情况举行发布会上，国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗表示，要深入推进中国特色现代国有企业制度的建设，把加强党的建设和完善公司治理统一起来，深化落实董事会职权，在授权、放权上取得看得见的进展。

2018年年底，中央经济工作会议提及，“要切实转变政府职能，大幅减少政府對资源的直接配置，强化事中事后监管，凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干。”中央已经下定决心，坚持政企分开、政资分开的方向，赋予企业更多的经营权。

《中华人民共和国全民所有制工业企业法》中有一章专门阐述企业和政府的关系。政府或者政府主管部门依照国务院规定统一对企业下达指令性计划，保证企业完成指令性计划所需的计划供应物资，审查批准企业提出的基本建设、重大技术改造等计划；同时负责厂长及副厂级行政领导干部的任免、奖惩。政府对企业实行管理和监督，包括制订、调整产业政策，指导企业制定发展规划。

这是国有企业头上的一个紧箍咒：法律中就界定了企业和政府的密切关系。企业在大体要从属于政府并听命于政府的调配。虽然从1978年之后，经过不断放权，国有企业的自主经营权不断扩充，但是就法律关系来说，国有企业依旧要接受这一紧箍咒的制约。

正是因为这道紧箍咒的存在，国有企业始终不是独立的市场主体，而是政府部门的企业。与2017年末、2018年年初完成的这一场公司制改革，就是要把企业推向市场，政府将不再以行政领导出现，而是以产权拥有者、出资人身份出现；同时，企业不再是政府的从属组织或部门，而是独立的市场主体。

“坚持政企分开、政资分开”提出，为国企松绑、放权的力度超乎寻常。

国务院发展研究中心研究员余斌认为，在大幅减少政府对资源的直接配置之后，政府在经济发展中发挥作用的领域主要在于：一是为市场主体提供公平竞争的市场环境，政府通过优惠政策倾斜性支持某些企业和产业，其实是对其他企业、行业的歧视；二是营造“最多跑一次”的营商环境，进一步加强产权保护，减轻企业税费负担，提升政务效率等；三是对前沿式创新、基础研究给予支持，吸引优秀人才等，为创新、创业营造良好生态环境。

学界普遍认为，2019年，政府有可能出台权力和责任清单，确保职能定位更准确清晰、监督管理更规范高效。这将“火上浇油”，激发国企活力。

今年1月17日国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在记者发布会上表示，国资委加快实现从管企业向管资本转变，“总的原则就是要在强化监管、防止流失的前提下，把更多的精力放在增强企业活力、激发企业家干事创业上来，要加快推进国资监管机构的职能转变，完善出资人监督的权力和责任清单，依法落实企业的法人财产权和经营自主权。”

自新一轮国企改革开始之后，改组组建国有资本投资运营公司成为国资委一项重要工作。彭华岗表示，“继续深化国有资本授权经营体制改革，建立授权调整机制，探索将部分出资人的权力授予试点企业。要推动国有资本投资运营公司的组织构架、管控模式的改革，进一步打造市场化运作的专业平台，在国有经济战略性重组和布局结构的优化当中发挥更大的作用。”

2018年12月28日，新增11户国资委授权的国有资本投资运营公司试点名单发布，包括航空工业集团、国家电投、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、通用技术集团、华润集团、中国建材、新兴际华集团、中广核、南光集团。国务院国资委副主任翁杰明在这11家央企国有资本投资公司试点启动会上说，试点企业要充分总结借鉴前期试点的经验做法，瞄准重点问题和关键环节，加快改革步伐，打造国有资本投资公司升级版。

改组组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。2018年7月30日，国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，首次明确国资授权机制分为两种，一是国有资产监管机构授权模式，二是政府直接授权模式。

自此，国有资本投资运营公司试点分两路推进：国有资产监管机构授权模式，即政府授权国资委，国资委再授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，国资委负责考核和评价，这延续了当前的三级模式的国资监管体制；而在政府直接授权模式下，则是财政部代表政府来授权国有资本投资、运营公司。这也确立了国资监管的两级模式。

国有资产监管机构授权模式下的试点起步较早。自2014年以来，国务院国资委和各地国资委围绕以管资本为主改革国有资本授权经营体制，已选择了21家中央企业和 122家地方国有企业开展国有资本投资、运营公司改革试点。

值得注意的是，国务院国资委、财政部以及试点企业的相关负责人都指出，国有资本投资、运营公司试点还存在一些亟待研究和解决的困难和问题。一是向国有资本投资、运营公司授予哪些权力、如何把授权放权与加强监管结合起来还需要继续深入研究。二是在试点企业如何综合实施国有企业改革政策措施，哪些政策可以在哪个层级运用，还需要深入进行研究、统筹协调推进。三是国有资本投资、运营公司可以运用哪些金融手段，产融结合边界如何界定，需要国资委和金融监管机构深入进行研究。四是如何加大对试点企业的资本金支持，如何充分发挥市场化资本运作平台作用，需要在实践中不断探索。

国有资本投资及运营公司在资本市场和经济布局中将发挥更加重要的作用，同时也是2019年国资国企改革一项重要内容。

自2018年国企改革领导小组人员调整以来，国企改革领导小组成员来自中组部、中改办、国家发改委、国务院国资委、财政部、工信部、司法部、人社部、统计局、“一行两会”等部门。从国企改革领导小组的构成可以看出，国资国企改革不只是国资委一家的事，更是全党全国的一件大事。

十八大以来，混合所有制改革成为国企改革中的重要内容。甚至从某种程度上来说，新一轮国企改革的特点就是以实现国企功能为导向的混合所有制改革。

混改的步伐一直走得很快。如果公司制改革可以用“临近考期突击进行”来形容，混改则可以用“全体上下热火朝天”来形容。

在央企中，监管层已经公布了四批混改试点，而且试点企业也越来越多。在第三批共50家混改试点中，已经不限于电力、石油、军工等七大领域，还包括转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业。

在各地也已经轰轰烈烈开展了多项混改，即使没有列入混改试点的企业也并不是观望态度，而是行动来得早，步伐推进快。

2019年1月11日，绿地控股旗下绿地城投集团以约8亿元价格成功受让河南省公路工程局集团70%股权，打响了2019国企混改提速的第一枪，也实现了河南省管国企子公司混改首单成功落地。

下一步，绿地将积极推动公路工程局管理层及员工持股工作，最终实现绿地持股51%、河南交投持股30%、公路工程局管理层及员工持股19%的三元股权架构。

此次混改前，河南省公路工程局为河南交投集团全资子公司，是主要从事交通基础设施建设及施工的国有独资企业，业务范围涵盖国内外公路、桥梁和交通安全设施建设施工等，注册资金为10亿元人民币，年施工产值达80亿元，2017年实现主营业务收入约53亿元，净利润超2亿元。绿地成功控股后，将充分发挥改革先行先试的经验和成熟的体制机制优势，以及绿地城投等现有大基建平台在品牌和产业生态上的优势，为公路工程局注入品牌、资本、产业资源等，优化管理体系及商业模式，使其走上完全市场化的现代企业发展之路。

因为具备巨大的鲶鱼效应，使混改成为激发企业活力的一项基础改革。目前，国企，尤其是央企规模日益壮大，但是做强上还有欠缺，在市场竞争中的实力还有待增强。经济学者宋清辉指出，“混改对于激发国企的内生动力与活力具有重要意义，混改的目的是提升国企的经营效率和公司治理水平，从而提升公司的利润。”

2019年1月17日，国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在介绍2018年中央企业经济运行情况时说，“我们也要进一步探索中央企业集团层面的股权多样化，要积极探索有别于国有独资企业的公司治理和监管模式。”

混改在形式和架构上，都对国企激发内生动力与活力具有重大意义，但是混改并没有止步于此。

曾有学者给混改捋出了七个层次：一是股权结构调整；二是在特许经营及特許领域发展公私合营，即PPP；三是区域内所有国资经营全方位合作；四是国企以基金为主要手段的股权及产业投资；五是资本运作方面深度合作；六是把一家国企改造为一条（多条）有机的产业链；七是把国资国企改造为开放的创新生态与经营平台。

把混改理解为引入民资或向民资投资，顶多搞点均股合资层次的混改观点在学界看来，还只是混改“初级阶段”。

2018年已经对接下来的混改“层次”进行了探索，如部分地方的全域国资经营已经开始进行，引入多层次多维度多形态的社会资本。在2019年，这些依然是混改的主要依据。

今年2月，在亚布力论坛上，国务院国资委主任肖亚庆指出，“国有企业和民营企业之间存在着许多发展的共同点，存在着许多利益的契合点，蕴含着大量的合作机遇，拥有广阔的合作空间”“国务院国资委真诚的欢迎民营企业、外资企业、各类所有制企业积极参与到中央企业改革发展进程中，共同探索各种所有制经济深度合作的途径和办法，发挥各自优势，取长补短，相互促进，共同发展。同时国资委也支持鼓励中央企业，通过股权合作、项目合作等多种方式参与民营企业、外资企业发展中，形成相互学习、相互借鉴，形成你中有我、我中有你的融合发展格局”。

此言可谓诚恳。

2018年10月19日，中共中央政治局委员、国务院副总理刘鹤就当前经济金融热点问题接受媒体采访时表示，我国国有企业和民营企业已经形成了完整的产业链，我们必须从传统固化的观念，转向用全新的现代化产业链理念来认识国有和民营经济。

除了国务院副总理身份，刘鹤还同时担任国务院促进中小企业发展工作领导小组组长、国务院国有企业改革领导小组组长两个角色。这两个角色透露出国企民企的发展在高层的规划中同等重要。

由于历史原因，国有企业大多处于产业链的上游，在基础产业重化工和传统制造业领域发挥作用。民营企业在改革开放之初主要从事服务业与加工业，但后来拓展到高新技术与新兴产业，甚至许多企业走向了国际市场。

“华彩咨询”所提供的一份报告中提出：“国企的特点和身份决定了其对前瞻、战略、源头、基础性产业和科技比较关注，对于涉及国防、政府、政策、规划、金融、公共产品的若干创新点的把握有先发优势。而民企也因自身特点与身份，对于盲区冒险、信息不对称决策、成本、效率、执行力、市场渗透、激励手段等优势可以发挥的极为充分，所以国企跑好创新与突破第一棒，民企接好第一棒跑出市场化和消费利好驾驭第二棒实在是天作之合。”

国企与民企的合理关系应构筑在国企通过引领作用打开发展空间，中小企业之后再来进行突破，以及国企创新、打开内部市场、带动民企进入全新领域，比如说军民融合。在2018年11月16日国务院国资委与全国工商联召开军民融合发展座谈会，进一步加强国有企业与民营企业深度合作。也充分说明了这一点。在2018年趋近年底的时候召开这样的座谈会，注定是要为2019年的国企与民企共同发展定下鲜明的基调。

在这方面的央企中，中车集团做出了醒目业绩。中车通过优化产业链，吸引一大批民营企业、中小企业参与到高铁的供应体系中，5年来为民营企业创造近600亿元市场空间，成为推动产业转型升级、带动行业内民营企业发展的“领头雁”。

与此同时，中车集团也积极参与到“军民融合大潮”中来。2018年10月，在中国人民革命军事博物馆举办的第四届军民融合发展高技术装备成果展览上，超级电容器及储能系统的提供方，正是中车集团旗下的浙江新能源公司。超级电容器概念起源于“星球大战计划”（战略防御倡议），在国防军工领域的特殊应用价值。数年前，原南车集团经过比选，选择了与集盛星泰进行合作，设立了宁波新能源，走自主研制超级电容器的产业化道路。

2018年8月，宁波新能源与集盛星泰完成战略合并，浙江中车新能源科技有限公司（简称“浙江新能源”）诞生，标志着浙江新能源综合性改革取得实质性进展，同时也表明中车的产业链优化又上了一个台阶。

越来越多的学者建议，必须从传统固化的观念，转向用全新的现代化产业链理念来认识国有和民营经济。“以产业链条延伸的理念，推动双向混改的发展，让其成为我国不同所有制间相互促进、互利共生的重要手段。”

此外，通过混合所有制改革，使得国企和民企平等使用生产要素，公平参与市场竞争。在行业准入、银行贷款、上市融资、政府监管等方面给予民企公平待遇，保护了各种所有制经济产权和合法利益，消除各种隐性壁垒，激发了非公有制经济活力和创造力。

将资本市场建设好，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，才能引导更多中长期资金进入。在这一要求下，我国已经开始了新一轮金融改革。

从2018年开始，中央加大了对金融的监管力度。把一行三会机构调整为一委（金融稳定委员会）一行（人民银行）两会（银保监会，证监会）。此后，不断有资本和金融方面的政策法规政策出台。2018年6月《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》颁布，财政部将如何受托管理国有金融资本已经引起很大关注。

很多国有企业一手做实体经济一手发展金融业务，其中既有很虚的融资性贸易、套利型利润，也有大量良性的用供应链金融、产业链金融来优化自身产业竞争力的产业实践。如何规范这些企业的金融业务，2019年将有新的政策和措施出台。

但对于国企来说，更关注的是由股份制改革带动，到资本市场蓝海中畅游。

2019年2月26日，中国证券监督管理委员会北京监管局网站刊登了京沪高速铁路股份有限公司上市辅导备案表，中国铁路总公司控股企业京沪高速铁路股份有限公司正式启动A股上市工作。

这也是对2018年12月26日中央经济会议中的一项回应。在公布2019年六项重要工作中，在：“加快经济体制改革”一项中有这样的一句话：“加快推动中国铁路总公司股份制改造。”

经济学界对股份制的界定是这样的：“股份制是现代企业的一种资本组织形式，揭示的是企业资本的组合形式。”企业的股份制改革有两个层面，一个是企业产权制度，一个是证券市场层面。

前者是把国企的经营权和所有权分离，国家作为所有者控股，经理层作为经营者负责日常运营。而后者是可以通过股票市场融资，从而使国有资本增量，在通过出资人制度，设立国资委履行考核监督和保值增值的职能，这样通过股份制改革和有责任公司法律配套，使出资人和企业，资产和财产边界划分开来，将地位极其特殊国企，纳入到市场经济体系的一部分而慢慢接轨，使其作为出资人，与外资、民营资本一样按照同样的规则参与市场竞争。

此次京沪高铁就是在证券市场层面的一场股份制改革。全面启动京沪高速铁路股份有限公司上市工作，也是铁路总公司积极推进国铁企业股份制改造的重要举措之一。

京沪高铁上市，不仅是为中国股市注入一只绩优蓝筹股，而且对于铁路运输主业资本扩张、高效发展奠定了基础。

在京沪高铁IPO正常运作时，铁路总公司表示：将加强对京沪高速铁路股份有限公司上市工作的指导和监督，规范公司运行，及時总结上市经验，进一步加快推动中国铁路总公司股份制改造，建立现代企业制度，做强做优做大国铁企业。

我国正力图通过打造多层次金融市场，使得人民群众可以获得资产性收益，大量优质国企通过股份制改造进入到资本市场，将对此作出大量贡献。与此同时，资本市场的规范和整顿，也将对国企的活力释放大有裨益。