村规民约的乡村治理功能困境及出路

曹益平

摘要：村规民约的制定是村民自治的重要体现，当下，部分村规民约存在着表现形式不一、程序违法、内容违法及权威性不够等困境。因此，为了更好的发挥乡村治理功能，应当规范村规民约的表现形式、制定程序，将村规民约纳入法治化轨道，增强其权威性。

关键词：村规民约;乡村治理;困境;出路

村规民约是生活在乡村一定区域范围内的村民在长期的生产生活过程中自发形成或制订的规范村民日常行为及处理矛盾纠纷的规则，其虽不属于国家正式法的范畴，但在乡村治理中却发挥了积极作用，不仅有利于村民自身利益的保护，还促进了乡村经济的健康有序发展。

1 村规民约的历史发展及本质要义

村规民约的形成，最早可追溯到中国古代封建专制统治时期，在封建专制统治之下，政治上，实行皇权不下县制度;经济上，实行的是自给自足的封闭的自然经济形态;社会组织结构上，实行的是以血缘为纽带的宗法制。总体而言，乡土社会是“礼治”社会，没有法律滋生的土壤，因而在这么一种特定的历史环境中，村规民约在伦理亲情关系主导的社会中发挥着重要的社会治理作用。新中国成立后，国家为了加强对乡村的全面控制，国家政权开始向乡村渗透和覆盖，村规民约所发挥的作用严重受限，并有退出乡村治理舞台之势。但1982年《宪法》的颁布，在政治体制上明确废除人民公社制度，建立乡政府，逐渐形成乡政村治局面，村规民约又获得了一次重生的机会。之后，《村民委员会组织法》颁布实施，对村规民约的具体内容进一步予以细化。2014年，党的十八届四中全会就法治中国建设问题专门作出部署，明确提出要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。

2017年，十九大报告提出乡村振兴战略，要求建立自治、法治、德治相结合的新型乡村治理体系，在这个完善的治理体系中，自治是核心，自治目标实现的根本是依靠村规民约的健全与完善，而村规民约的订立及完善一般是在村委的组织下，以村民为主体，结合本村实际，由村民经过反复讨论或协商而成，充分体现村民的意志。因此，村规民约的制定本身就是村民自治的体现。

2 村规民约在乡村治理中的诸多困境

从内容上来看，传统的村规民约主要是通过“礼”之类的道德传统来实现乡村治理功能。随着时代变迁及城镇化进程的加快，村民开始走出传统的乡村地域范围，背井离乡加入城市化建设大军的人潮中，思想变得丰富，交往变得复杂，继续靠礼俗之类的伦理规则来调节乡村社会秩序日益变的艰难，村规民约的发展呈现出一系列困境。

2.1 表现形式不一

虽随着82年宪法及1987 年《村民委员会组织法（试行）》的颁布实施，村规民约的地位得以确立起来，但村规民约毕竟是一种地方性规范，与特定的村域和人群的风俗习惯紧密关联，呈现出一种“地方性”局限。具体而言，表现在形式上呈现出多样化的形态，有些地方的村规民约可能是经过深思熟虑、集思广益，用文字形式进行表达的;而有些地方的村规民约可能仅凭口耳相传，表现为自然而生的民间习俗和惯例。显然，相较于以文字形式表达的村规民约，这种以习俗与惯例形式表达的村规民约在乡村治理過程中的作用全凭村民的自觉，一旦有人的行为违反这些习俗与惯例，最多只是受到道德与良心的谴责，因此村规民约的社会调整功能非常弱小。

2.2 程序违法

从村规民约的制定过程来看，依照《村民委员会组织法》之规定，村民会议应是村规民约的唯一制定机构，但各地制定村规民约的实际中有的是由村党支部来制定，有的则是由村党支部与村委会来共同制定，甚至有的是由村支书或村主任一人制定而由全村遵守。从上述现象不难看出，村规民约在有些地方的制定体现的是村党支部、村委会或个别村支书与村主任的意思和要求，不能充分反映村民的集体意志，不利新型乡村治理目标的实现。

2.3 内容与法律相背

村规民约的具体内容只有与国家法律法规一致时，才能受到国家法律保护，并成为村民的自觉遵循，倘使与法律规定、法治精神相背，则非但起不到好的规范作用，还有可能激发矛盾。当下，我国部分地方的村规民约与法律的相抵触主要表现在：一是法律真实与客观真实的认定问题。比如，村民基于朴素的道德及亲情伦理，相互借钱时一般不会打借条，假如出现借款人赖账的情形时，出借人的权利在这种情况下就得不到保护。二是农村女权益保障问题。在我国当下的农村特别是一些偏远山区，仍然存在着“重男轻女”的思想，农村的外嫁女、丧偶媳妇、离婚妇女的土地、继承权益等得不到村规民约的有效保护。这些与我国宪法、法律所倡导的男女权利平等原则完全背道而驰。因此，这些与我国法律规定、法治精神相背的村规民约起不到保护村民权益的作用，村民也就很难遵守这些村规民约，还极有可能激发矛盾，引发村民上访或其它群体性纠纷，不利于乡村自治。

2.4 权威性不够

一些地方的村规民约虽已形成，但往往被束之高阁，真正发挥作用的比较少，尚不能形成有效的权威。究其原因，其一，有些地方的村规民约在制定时民众参与度低，村民对村规民约的内容陌生，因而村民认同度不高;其二，有些地方的村规民约因缺乏实质性化解基层矛盾、保护村民合法权益的条款，因此，在实际生活中的作用不大;其三，有些地方的村规民约因执行力度不大，形同摆设，对村民起不到震慑作用，规范不了村民的日常行为，从而在村级治理过程中作用非常小。

3 提升村规民约的乡村治理功能

十九大报告明确指出，要建立“自治、德治、法治”相结合的新型乡村治理体系，实现乡村振兴。村规民约制定是实现村民自治的主要途径，因此，只有进一步完善村规民约，才能更好的实现村民自治。

一是规范村规民约的表现形式。虽然村规民约的内容大多是村民的习俗与惯例，但它以文字的形式进行记录和表达，并进行张贴和公布，成为村民普遍遵守的治理制度，这是村规民约发挥其社会治理功能的基础和前提。而且以文字作为村规民约的载体，使得村规民约在发挥社会调整功能时有据可查，并可随着乡村社会经济的发展进行相应的修改。

二是规范村规民约的制定程序。村规民约的制定过程主要是最大限度的集中民意，让村民充分表达自己的意见，所以，程序上应由村民自治组织提议，通过村民代表大会，协商并确定规则，而不能村级组织擅自决定，甚至是村支书或村主任搞一言堂。

三是将村规民约纳入法治化轨道。《宪法》与《村民委员会组织法》均赋予了村规民约的法律效力，村规民约的内容应当遵守国家法律规定，不得逾越法律底线。合法性是村规民约效力体现的基础。村规民约作为调节村民行为的一种重要规则，在对传统习惯及道德进行创新性改造的基础上其本身必须合乎法律的规定，融入现代法治理念，方能在实现村民自治过程中迸发出生机和活力。

四是增强村规民约的权威性。村规民约要有权威，合法性是其前提。其次，村规民约制定应增强民众参与，充分反映民意。随着城镇化的发展，传统乡村以血缘为纽带的宗法制社会受到强烈冲击，一部分村民开始对村规民约显示出冷漠，不愿参与到村规民约的制定过程中来，因此，应充分发挥村支两委的凝聚功能，通过村文化熏陶、村集体民生关怀等措施以增强村民的认同感、归属感，从而激发其参与意识，只有这样，村规民约的内容才能对村民的权利和义务规定的更为具体和科学，以增强村民权益保护的有效性。再次，加大村规民约执行的保障力度。村委可通过召开村民会议，制定村规民约的贯彻执行的各项保障措施，避免使村规民约成为一纸空文。

参考文献：

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[2] 梁治平.清代习惯法：社会与国家[M].北京：中国政法大学出版社，1996.

[3] 周铁涛.村规民约的当代形态及其乡村治理功能[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2017（01）.

基金项目：本文系益阳市社科联课题“村规民约的乡村治理功能研究”的阶段性研究成果。

（作者单位：中共益阳市委党校）