长江经济带产业转型与环境治理协调发展的区域探索和启示建议

洪群联

摘 要：面对生态条件恶化和市场竞争加剧的环境，长江经济带一些地方和企业被迫转型与自我加压，实施对标国际、集聚发展、区域合作、技术创新等多种做法，积极探索产业转型与环境治理协调发展的路径。新时代长江经济带发展，要总结过往经验、针对现实问题、坚持长远视角、加强统筹协调、完善配套政策、强化体制创新，推进长江经济带产业与生态高质量发展。

关键词：长江经济带;产业转型;环境治理;协调发展

中图法分类号：F127                 文献标志码：A                 DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0304

习近平总书记在第二次长江经济带发展座谈会上强调，生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系，生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式。处理好产业转型与环境治理的关系，才能更好推进长江经济带发展。过去一个时期，由于发展理念滞后、顶层设计缺失、环保监管缺位，长江经济带产业发展粗放、环境污染严重，影响到长江流域经济社会可持續发展。特别是进入21世纪，一些地方出现了严重的生态环境污染问题，唤起了社会各界对生态文明建设的重视。面对生态条件恶化和市场竞争加剧的环境，一些地方积极探索，通过规划引领、政策支持、标准制定、区域协同等举措，加快环境整治和产业转型，形成了许多产业转型与环境治理协调发展的成功经验，对新时期长江经济带发展有参考借鉴。

1  在产业转型和环境治理协调发展中的经验

1.1  培育新产业，腾出新空间，实现产业重生

一些地方下大力气治理环境问题，关停淘汰落后产业，积极培育新兴产业，通过调整产业结构、腾挪产业空间来减少污染排放、推动产业升级，实现绿色发展。

江苏省无锡市是我国经济总量位居前列的城市，2007年重化工业产值占规模以上工业的65.8%。2007年5月29日，太湖蓝藻大规模爆发导致水源地水质急剧恶化，引发供水危机。面对严峻太湖水危机，无锡在太湖流域率先出台《关于高起点规划高标准建设无锡太湖保护区的决定》，将全市域划为太湖保护区，坚持淘汰落后产能、优化产业布局、培育新兴产业。通过持续十年专项整治，累计关停淘汰3 067家高污染、高能耗、高安全风险企业，其中化工企业从2007年2 955家下降至2017年850家;信息技术、高端装备、新能源等新兴产业快速发展壮大，物联网产业收入接近全省1/2、全国1/4;太湖无锡水域水质整体好于全太湖，已恢复到1997年以前的水平。在环保治理中，无锡经受主要经济指标增速持续下滑、在全省整体靠后、部分垫底的转型阵痛，2017年经济增速五年来首次高于全省平均水平，实现凤凰涅槃。

湖南省株洲市是我国老工业基地，拥有一批国家“一五”“二五”时期建设的重点项目，在清水塘10km2范围内，曾聚集180多家冶炼、化工、建材、火电等高投入、高消耗、高排放的传统重化企业，历史最高年份工业产值占全市总产值30%以上。几十年污染给环境造成严重影响，株洲一度戴上了全国空气污染十大城市“黑帽子”。从2003年提出创建国家环保模范城市以来，株洲开始探索转型发展道路。特别是两年来，株洲投入了近500亿元进行清水塘地区搬迁改造和综合整治，全部退出冶炼、化工、建材、钢铁企业，一些重点骨干企业和符合产业政策的中小企业搬迁至攸县和茶陵产业园区，大力培育发展科技创新、工业文化旅游休闲、现代物流等绿色新兴产业，高标准规划建设“生态科技新城”。通过实施“腾笼换鸟”、转变发展方式、培育绿色产业，清水塘实现由量到质的转变。

1.2  对标国际、提高标准，推动区域产业攀升

一些地方在发展重化工产业时，瞄准世界一流、行业一流，借鉴国际成功经验，制定严格的产业准入和环保要求，不断激发技术创新、产品创新、管理创新，提升区域行业高端化、绿色化水平。

上海化学工业区是国家重点建设的七大石化产业基地之一，从1996年建设开始，制定高水平的发展规划和路径。借鉴国际一流化工园区建设经验，坚持走新型工业化道路，开创性地实施“产品项目、公用辅助、物流传输、环境保护、管理服务”五个“一体化”模式，开发理念全国首创;加强环保综合治理，完善安全监管网格化体系，推进重点污染物排放智能化监控全覆盖，园区管理要求全国最严;引进世界一流企业，不断延伸产业链条，产能能级水平全国最高。目前，园区入驻企业58家，外资企业占比高达80%，集聚包括英国石油、德国巴斯夫、美国亨斯迈、日本三井化学、法国苏伊士集团、荷兰孚宝等全球跨国化工企业和世界知名公用工程公司，80%以上企业达到国际先进标准，危废排放尾气二噁英含量、百万工时可记录损失工时事故率均低于欧盟标准，投入生产运营至今未发生重特大事故，产品关联度达到80%以上，人均工业产值为全国制造业园区最高水平。通过技术创新、精细管理、高端发展，上海化工区正在走向世界一流、美丽生态、效益领先的化工园区。

1.3  集聚发展、入园集中，提高产业集聚水平

一些地方面对布局无序、“处处冒烟”的产业发展格局，在引导产业发展和推进环保治理时，坚持集聚发展思路，推动重化工业企业进园区，通过集聚发展和集中治理，提升产业发展与环境保护协同水平。

湖北省宜昌市是我国化工特别是磷化工产业的重要基地，化工产值占湖北省的1/3，磷矿资源保有储量占全国的15%，70%的化工企业分散在长江沿线，没有实现集中发展，导致“化工围江”问题突出、磷化工污染问题严重。2016年以来，宜昌意识到“化工围江”对城市可持续发展的严重性，出台并实施了化工产业专项整治及转型升级三年行动方案，对现有12个化工园区按优化提升区、控制发展区、整治关停区、禁止发展区进行分类整治，高标准规划建设宜都、枝江2个精细化工循环产业园区，对134家化工企业坚持先易后难、分类有序推进“关停搬转”，长江及其支流岸线1公里范围内化工企业装置坚决依法关停或搬离，严禁新建化工园区，新建项目全部进入园区。通过集聚发展、优化布局，破解“化工围江”困境，宜昌化工产业的资源利用率、产品附加值、环保排放量正在明显好转。

1.4  加强区域合作、探索体制创新，产业与生态协同发展、协同治理

一些地区针对流域经济的特点，加强产业发展、流域治理、生态补偿等方面的区域合作和体制创新，激发地区之间产业和生态协同发展、协同治理的积极性。

位于长三角地区的上海、江苏、浙江、安徽“三省一市”持续深化区域一体化发展，从2010年以来就陆续制定并推进实施《长江三角洲地区区域规划》《长江三角洲城市群发展规划》《长三角地区一体化发展三年行动计划》等规划，共同推进长三角产业合作示范区、高等级航道网建设，加强在产业发展、生态保护、基础设施、公共服务等领域全方位合作。经过持续努力，长三角地区环境保护联防联控、市场体系统一开放、产业布局相互衔接程度大大提升。

新安江流域是全国首个跨省流域水环境补偿试点，经过六年的试点，安徽、浙江两省携手走出一条上游主动保护、下游支撑上游发展的互利共赢之路，目前第三轮补偿协议已经签署，并进一步完善上下游信息交互、通报、会商、联动处置重大环境突发事件机制，建设全流域环境监测预警系统，加强和推进区域产业合作。江西省、安徽省、江苏省三省积极研究长江流域生态补偿机制，初步计划在阊江、滁河流域，按照国家“水十条”考核规定的断面水质为标准，按照超标赔付、优标补偿的原则实施生态补偿。

1.5  支持企业技术创新、产品升级、兼并重组，提升企业绿色创新能力

一些地区鼓励企业积极作为，通过加强技术创新、推动产品升级、实施兼并重组、优化全球布局等路径，以做大做强企业规模来遏制行业“小、散、乱”的无序发展局面，引导行业提升集中度、环保水平和竞争力。

洞庭湖是我国第二大淡水湖、长江流域最重要的天然湿地。20世纪90年代以后，受短期经济利益驱动，环湖造纸企业迅猛发展，到2005年底造纸企业达236家，年排放生产废水1.07亿t，化学需氧量17.4万t，超出环境容量，生态压力巨大。2006年底，湖南启动湖区造纸企业污染整治行动，一度关停排放不达标、设施不健全造纸企业234家、只剩2家环保达标企业在生产。停产并非治理之本，湖南提出“统筹规划、控制总量、淘汰落后、扶优扶强、保护生态、清洁发展”的结构调整规划，有选择性地扶持具备条件的企业做优做强，扩大产业规模，在确保环境质量的同时改善造纸工艺，最终促进湖区造纸行业实现升级换代。到2009年，岳阳造纸企业年减排废水近4 500万t，产能增加5万t;常德造纸企业排污总量减少70.5%，产能扩大24万t;益阳造纸企业减少90家，产能增加近60万t，废水排放总量和化学需氧量分别削减600万t、2万t。

安徽铜陵有色金属集团公司着力加强技术创新，强化“三废”收集处理，最大程度减少排放，实现绿色发展。厂区将雨水、生产废水、生活污水和冷却水进行分类收集、分质处理，水循环利用率在97%以上，实现全厂没有生产性废水排污口。冶炼渣在选矿车间被研磨成粉末，经过泡沫浮选技术重回炉重炼，使含铜量约1.8%的冶炼渣最终变成含铜量仅为0.25%的尾矿，每年回收1.9万t铜。同时，经净化、除雾、干燥等流程，硫元素总捕集率达99.97%以上。

2  长江经济带产业转型和环境治理协同发展面临的问题

2.1  产业转型不够

一些地区新兴产业尚未培育壮大，传统产业尚未转型升级，部分落后产能尚未完全退出，产业链条尚未有效整合，资源枯竭型城市尚未重振重生。例如，我国化工企业竞争力总体较弱，以基础和大宗产品生产为主，高端专用化学品短缺，与世界先进水平相比还有差距，企业安全管理水平不高，安全环保事故时有发生。湖北省武汉市在推进长江经济带发展时，城区钢铁、化工等傳统产业支撑减弱，新动能成为主要支撑还需时日，经济增长“稳”的基础不牢固。安徽省铜陵市尚未摆脱资源型城市的路径依赖，新兴产业发展快而不大，有色、化工、钢铁等传统产业占比高、附加值低，经济转型尚处在负重爬坡阶段。

2.2  地区能力不够

在推进产业转型和环境治理协调发展的过程中，一些发达地区有较为雄厚的经济实力、财政实力支撑搬迁、转型、改造，忍受一时的经济下行，最终能够度过难关、浴火重生。例如，无锡治理太湖水危机就经历了近十年的转型阵痛，2007年到2015年累计投入593.3亿元治理太湖，相当于每年拿出7～8%的财政收入。一些欠发达地区财政力量有限，环境整治压力大，部分扶贫攻坚薄弱地区同时也是环保治理重点区域，对企业搬迁改造的支持能力弱。许多化工企业搬迁面临土地难以盘活、设备折旧损耗大、人员安置规模大、资金压力大，甚至有“一搬就死”的风险。例如，湖南省株洲市实施清水塘搬迁改造已投入160多亿元，预计还要投入200亿元以上，融资形势和资金压力严峻。一个产能50万t级合成氨、52万t级尿素的化工企业迁建至少需要30亿元以上投资，这在中西部欠发达城市往往得不到政府资金支持。

2.3  科学治理不够

一些地方、一些部门在推进产业转型和环境治理时没有考虑企业实际情况，“一刀切”“切一刀”现象时有发生，有的下数量、硬指标、限时间清退化工企业，没有给企业转型升级留出时间。一些地方“禁新建”变成“禁改造”。一些部门缺乏担当，导致重点区域的节能减排技术改造方案不能获得行政审批而无法实施。有的地方缺乏法治意识，执法手段简单粗暴，依据行政命令而非法律法规要求合法合规企业关停搬迁，导致政府、企业、员工纠纷矛盾不断。在推进长江经济带发展战略时，各地方对“长江及其干流一公里范围内不能新增化工企业和化工项目”的政策解读不一致，对存量的符合环保要求的项目是否搬迁也存在不同看法，导致企业无所适从。

2.4  区域部门协同不够

各地区缺乏有效协调，产业发展“各自为战”，导致无序低效竞争、产业同构等问题突出，链条长、价值高、效益好的产业链没有形成。例如，四川彭州石化位于成都主城区上风方向，大气环境容量有限、地下水污染源容易扩散，发展石化下游产业链受到严重限制。流域间生态补偿机制尚未健全，长江经济带涉及十几个省（市），一些省份存在互为上下游、左右岸的关系，协调各方利益关系难度大。各地区污染防治尚未形成一致行动，提前预报、定期会商、联合检查、沟通协调等具体事项落实不到位。部门之间也存在政策不协调，如对长江流域，水利部门制定水资源保护规划，环保部门制定水污染防治规划，交通部门制定水运规划，渔业部门制定渔业发展规划，这些规划与产业发展、污染防治相关，但规定却往往不协调。

3  長远视角、统筹协调，推动长江经济带产业转型升级、绿色发展

3.1  处理好生态环境保护和经济发展的关系，走产业转型绿色发展道路

从上海化工区发展、无锡太湖治理、株洲清水塘搬迁等诸多案例可以看出，我国完全有能力处理好生态环境保护和经济发展关系，探索一条符合我国国情和行业特点的绿色发展道路。同时必须认识到，新时代长江经济带走生态优先、绿色发展的路子，不能重蹈“先污染、后治理”老路，必须提高思想认识，必须把环境保护作为基础和前提，必须坚持产业科学布局、有序发展，必须坚持企业合法生产、合规排放，必须鼓励技术创新、产品升级、管理精细，推动产业向绿色化、高端化方向发展。

3.2  政府积极引导和企业主动作用相结合，发挥好政府和市场两只手作用

从地方政府和企业的做法中可以看到，实现产业转型和环境治理协调发展，既离不开政府的积极引导，也少不了企业的主动作用。保护生态环境是政府的重要职责，面对生态环境恶化的局面，地方政府果断采取措施，制定整治方案、出台产业规划、执行环境标准、加强环保督查、加大环保投资等，才使产业发展和环境治理走上协调共生的正轨。推动产业升级是企业的内在追求，面对日益激烈的市场竞争环境，一些企业主动加大研发投入、实施环保改造、优化生产工艺、加快产品升级、提高管理水平，在节能减排中实现了效益提升、绿色转型。

3.3  制定产业转型和环境治理中长期规划，提高规划和治理科学性、法治化、预期性

当前，产业转型和环境治理过程中出现的一些问题和矛盾，与我们引导产业发展、推进环保整治的措施不科学有很大关系。长江经济带产业转型和环境治理协同发展是一个长期任务，既是一场攻坚战，更是一场持久战，必须要以长远视角谋划和考虑。在打赢环保攻坚战过程中，借鉴英美发达国家环境治理的经验，阶段性地制定相对长期的环保目标、任务、措施，制定环保领域法律法规，增强政策法制化、政策预见性和执行灵活性，给予企业环保改造的空间和时间。严格执行环保、能耗、质量、安全和技术等相关法规和标准，坚持用市场化法治化手段化解过剩产能，推动产业转型升级。

3.4  从国家层面完善配套政策，帮助政府和企业渡过难关

在推进长江经济带产业转型和环境治理时，不能“只有堵、没有疏”，也不能“只有环保重拳、没有配套组合拳”。许多地方和企业财力有限、负担较重，实施环保整治的压力加大，国家应该从建设制造强国、建设美丽中国的战略高度给予考虑。建议设立沿江产业转型升级转型资金，围绕转型升级和产业退出，开展沿江重化企业评估，完善包括土地置换、设施拆除、设备补偿、人员安置、土壤修复等政策支持和补偿机制，指导各地制定整治方案，规范搬迁、关停、转型标准，帮助地方和企业搬好、转好，渡过暂时难关。

3.5  推动流域经济体制创新，形成跨区域跨部门产业转型与环境治理协调发展合力

长江经济带横跨东中西部多个省份、涉及多个部门，加快长江经济带产业转型和环境治理协调发展，需要解决因跨地区、跨部门造成体制机制障碍。建议制定长江经济带重点产业和园区发展规划，促进上中下游产业布局，加快形成有竞争力的产业链。加快长江流域生态补偿机制建设，建立长江流域产权交易市场，大力推进绿色投融资方式与生态补偿相结合，使生态补偿向国家、集体、非政府组织和个人共同参与的多元化融资机制转变。完善联防联控体系建设，推进流域共治、产业协作。加强长江经济带部门之间沟通协作，避免政出多门、九龙治水。

Regional Exploration and Enlightenment Suggestions for the Yangtze River Economic Belt Industrial Transformation and Coordinated development of environmental governance

Hong Qunlian

（China Institute of Macroeconomic Research，Beijing 100038，China）

Abstract：Faced with the deterioration of ecological conditions and the intensified market competition，some places and enterprises in the Yangtze River Economic Belt have been forced to transform and self-pressurize，and implement various measures such as benchmarking international，agglomeration development，regional cooperation and technological innovation，actively exploring the path of industrial transformation and coordinated development of environmental governance The development of the Yangtze River Economic Belt in the new era must sum up past experience，address real problems，adhere to long-term perspectives，strengthen overall coordination，improve supporting policies，strengthen institutional innovation，and promote the quality development of industry and ecology of the Yangtze River Economic Belt..

Keywords：Yangtze River Economic Belt;Industrial Transformation;Environmental Governance;Coordinated Development