美国武器采购合同管理审计分析与评价

夏淑婧 董中超

关键词：国防支出;武器采购合同;管理审计

武器装备对于国防建设与军队建设尤为重要，世界各国对于武器装备的采购活动多以合同形式进行管理，并由此而产生了武器采购合同审计，对武器装备合同的订立、履行等相关管理活动进行监督和审查。随着市场经济的不断发展，我国的武器装备逐渐向合同化管理转变，相应的也出现了“武器采购合同审计”的概念，但其发展历史较短，仍存在—些不足之处，而西方国家普遍对武器装备的采购开展监督活动，其中尤以美国最为突出，其采用合同形式采购武器已有近百年的历史，并高度重视武器采购合同审计工作。美国有关武器采购合同的审计中，管理审计占多数。2017年，经国会要求，美国政府问责局（GAO）对美国国防部所属部门——美国空军、美国陆军、美国国防后勤局和美国海军进行审查，收集有关授予合同时间的数据。GAO审查了美国国防部为确定合同授予需时间所开展的工作、相关武器采购合同的授予时间以及影响合同授予时间的因素。本文拟对GAO的此次管理审计进行分析，以期对我国武器采购合同的审计提供借鉴。

一、审计的目的

GAO是向国会负责的审计、评估和调查机构，旨在监督国会履行其宪法责任，并帮助改善联邦政府的绩效和问责制。GAO负责审查公共资金的使用情况，评估联邦政府的计划和政策，并提供分析、建议和其他帮助。

GAO此次审计的主要目的是对美国国防部武器采购合同进行审查，帮助其更好地使用现有的部门信息或收集评估合同授予时间框架可能需要的其他信息，以使美国国防部能够持续全面地跟踪合同授予时间，评估有助于缩短此时问的因素。GAO需要使用现有信息，分析武器采购合同授予的时间，同时确定可能影响合同授予时间的因素，从而帮助美国国防部有效地使用和收集相关信息，提升与合同授予相关管理活动的效率。

二、GAO的审计过程

（一）了解美国国防部采购合同的授予过程

为了解美国国防部合同授予程序及所需时间，GAO审查了联邦采购法规（FAR）的相关部分。此外，还分析了合同授予流程中美国国防部各级指导、政策、备忘录和培训材料，同时审查了联邦政府的内部控制标准和以前年度的GAO报告。

为了确定美国国防部各部门（美国空军、美国陆军、美国海军和美国国防后勤局）收集和分析数据的程度以及他们对于合同授予时间的管理程序，GAO分析了相关文档，例如月度或季度管理评审简报、与授予合同时间相关的资料，同时采访了美国国防部的采购官员。GAO以合同总数最高和合同总价值最高为标准选取了目标部门，并讨论了资料中包含的合同授予时间框架，以确定选择目标部门的原因、可能遇到的困难和挑战以及为应对这些挑战而采取的措施。

（二）分析合同信息，选取合同样本

此次审计中，GAO最初选择了由美国国防部确定的主要防御武器采购合同，并确定了产品服务代码和北美工业分类系统代码。然后将合同清单与联邦采购数据系统中的合同信息进行比较，以确定包含相同代码的合同。同时以美国国防部采购计划所涉及的采购内容为标准，使用联邦采购数据系统进行筛选，缩小了合同范围，以识别武器采购合同。GAO排除了基本订购协议、全面购买协议及在特定情况下使用不同采购程序授予的合同，例如根据简化采购程序授予的合同。对于特殊情况下的采购合同，GAO也将其排除在外，例如与外国资金或外国军售有关的无限期合同、联邦采购数据系统中编码为弹道导弹防御组织的合同。最后GAO将目标合同限制在选定的军事部门——美国空军、美国陆军、美国海军和美国国防后勤局，并分别在这些部门中根据合同数量和合同总价值确定了具体的下属部门，包括空军一空军装备司令部、陆军一陆军承包司令部、国防后勤局一航空、海军一海军航空系统司令部与海军一海军海上系统司令部。

经过筛选与分析，GAO最终确定了129份与武器采购有关的合同，这些合同每份价值超过500万美元，主要在2014至2016财政年度签订。

（三）确定合同阶段，进行网络调查

GAO对60份合同的合同官员进行了网络调查，主要目的是收集有关合同授予时间影响因素方面的信息。在调查中，GAO确定了4个合同阶段，分别为：征集、初始评估、讨论或谈判和合同授予，见图1。

针对调查的有关内容和格式，GAO与空军装备司令部、陆军承包司令部、海军航空系统司令部和海军海上系统司令部的官员共进行了8次电话预测试。根据预测试的结果，GAO对调查内容进行了完善，于2017年10月19日通过电子邮件向合同官员发送调查问卷。根据合同官员的回复，GAO排除了18份不符合选择标准的合同，包括使用密封投标程序的合同、包含外国资金或外国军事销售的合同等。在剩余的42份合同中，有37份收到了回复，总回复率为88%。

（四）开展案例研究

GAO从调查中选择了7份合同进行案例研究，其中有4份是使用非全面和公开竞争授予的合同，3份是使用全面和公开竞争授予的合同。案例研究的合同数量及来源见表1。

对于这7份合同，GAO审查了调查结果，分析了合同文件，并与现有的合同官员、项目办公室官员以及承包商代表进行了面谈，以了解他们对影响合同授予时间因素的看法。

（五）审计证据的来源

在内部审计证据方面，GAO审查了联邦法规的相关部分、美国国防部各级政策、备忘录等。在选取合同样本时，使用的主要是联邦采购数据系统下一代，并获取合同清单，将清单中的信息与系统中的信息进行比较。

在外部审计证据方面，GAO通过开展网络调查收集信息。GAO选择了60份合同，向合同官员发送调查问卷，收集各个合同阶段的信息，以确定影响合同授予时间的因素。

三、GAO的审计结果及相关建议

（一）调宣结果

在GAO所调查的37份合同中，有23位合同官员称，合同授予時间往往超过他们的预期。关于调查中受访者所描述的预期合同授予日期与实际日期之间的差异，见表2。

根据调查回复，GAO总结了各阶段影响合同授予时间的因素。

1.征集阶段

合同官员称这一阶段所需时间与招标质量及政府是否需要改变要求有关，同时，使用非全面和公开竞争授予合同的合同官员指出，若承包商无法提供及时的建议，将会延长这一阶段所用时间。另外，对于美国陆军的飞机维护合同，从招标发布到承包商提交提案的时间超过了10个月。据承包商称，在招标发布后政府对项目数量及其他要求进行了一些修改，导致人工费率发生了变化，从而增加了完成提案所需的时间。

2.评估阶段

影响这一阶段的因素主要与承包商对附加信息的响应性、提案质量、收购人员、执行评估或批准分析的员工有关。技术和价格评估需要确保要约人的提案符合招标中列出的要求，并确定价格公平合理。GAO所调查的合同官员根据价格评估、技术评估以及竞争程度分别列举了有关影响因素。

全面和公开竞争授予合同的合同官员提出提案的数量和质量会影响完成技术评估所需的时间。对于价格评估，他们认为影响因素为提案的数量、承包商提供信息的完整性。其他合同官员认为，要求审计机构提供审计协助会延长价格评估所需时间。在审计机构和承包商就定价数据和成本结构进行沟通时，如果没有分包商的数据，则无法完成审计。

3.谈判阶段

合同官员指出，在这一阶段的影响因素包括合同审批权限级别、审批机构的响应性以及费用的确定。

使用全面和公开竞争授予合同的官员认为授予前的抗议活动将会延长讨论阶段所需的时间。例如一位提议者的提案被评估为缺乏技术上的可行性，这引起了该提议者的抗议。但抗议遭到了拒绝，因为对于该提案的评估是合理的，并且与招标条款一致。

另有合同官员指出利润或费用协议的确定会影响谈判阶段所需的时间。例如在美国陆军的机场备件维护和大修合同中，政府和承包商对利润率持不同意见，一份价值大约5400万美元合同的谈判陷入停滞。

（二）分析结果

对于129份武器采购合同，授予时间从不到一个月到超过4年不等，中位数约为9个月。据GAO的分析，有88份合同在不到一年的时问内获得，38份在1至2年内获得，其余3份的授予时问则超过2年。美国国防部的官员和承包商代表确定了可能影响合同授予时间的三个因素，分别为合同价值、竞争程度和合同类型，GAO的分析结果如下。

1.合同价值

GAO所审查的129份合同中，所需授予时间最长与最短的合同价值皆低于5000万美元。在20天内授予的两份合同中，有一份与商业软件服务有关，该合同价值约为700万美元。有关合同授予时间的详细信息，见图2。

2.范围竞争

美国国防部合同官员和行业代表指出，由于需要评估多个要约方的提案，使用全面和公开竞争授予的合同可能比使用非全面和公开竞争授予的合同需要花费更长时间。在审查中，129份合同中有27份使用了全面和公开的竞争，其余102份合同使用了非全面和公开的竞争。根据GAO的分析，在全面和公开竞争授予的27份合同中，有18份在招标发布后一年内获得，其余9份在1至2年内获得。另外102份合同中有70份在一年内获得，29份在1至2年内获得。

3.合同类型

美国国防部签约官员和行业代表称，固定价格的合同需要的授予时间通常较短。美国海军合同官员表示，对于其余的合同，政府需要与承包商协商费用结构，因此可能需要更长时间。根据GAO的调查，无论合同类型如何，在129份合同中约有三分之二在不到一年的时间内获得，其中53份固定价格的合同中有38份是在招标发出后一年内签订的，76份合同中有50份是在招标发出后一年内签订的。

（三）行政行动建议

美国国防部已提议缩短合同授予时间，并且为了衡量其目标的进展情况，国防部正在收集与合同授予时间相关的信息，但是没有全面的策略来使用现有部门的信息或收集评估合同授予时间可能需要的其他信息。GAO认为拥有一个全局的战略有助于国防部持续全面地跟踪合同授予时间，评估有助于缩短此时问的因素，同时根据各部门所采取的措施，确定最佳实践方法，衡量所制定的各种目标的进度。因此GAO建议国防部制定有关合同授予时间的战略，该战略需要确定部门需要收集的信息以及将如何使用这些信息来评估授予合同所需的时间，同时该战略应传达各部门与合同授予时间相关的目标。

四、启示与借鉴

该次审计是管理审计，GAO通过选取合同样本、分析合同阶段、调查影响因素及案例研究，对美国国防部与武器采购合同有关的管理活动及成果进行了审查，并提出了相关建议，帮助国防部完善管理活动，提高管理效益。

（一）启示

1.管理审计内涵方面

针对于政府的管理审计是指对政府的财政及相关管理活动进行监督、检查及评价，并深入剖析的一种活动。具体来说，它需要就政府的目标、计划、程序和方针提出意见，并对管理业绩发表意见，以改进管理工作，使政府的资源配置具有更高的效率。

传统的政府审计侧重于政府的财政收支及相关会计资料，主要是监督财政、财务收支的真实性、合法性等方面，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督，一般很少涉及管理方面的问题。但随着经济的快速发展以及相关体制的改革，传统政府审计的局限性使其无法满足政府部门提高运作效率的需求，管理审计成为政府转变职能、提高公共资源管理效率的必然要求。它弥补了传统政府审计的不足，着眼于长远目标，通过对政府部门的项目及活动的经济性、效率性的审查分析，提出具体的改进意见，进而促进政府部门管理效益的提高，使其充分发挥对国民经济和社会发展的推动作用。

2.管理审计方法方面

管理审计的方法多种多样，有因果分析法、经验判断法、调查表法等。在GAO的审计中，首先审查了美国国防部在确定合同授予所需时间方面的工作，例如审查联邦法规、相关文档、政策、培训资料等。在审查武器采购合同时采取抽样法，从联邦采购数据系统中筛选相关合同，确定合同样本。在确定影响合同授予时间的因素时，GAO采取了调查表法，以电子邮件的方式向60份合同官員提出问题，根据所收到的回复，总结影响合同授予时问的因素，并选取7份合同进一步分析，开展案例研究。

3.管理审计评价方面

管理审计的最终结果就是评价政府部门相关管理活动的效率性、经济性，明确管理方面的缺陷，提出整改的建议。在GAO的审计中，美国国防部由于缺乏全面的战略，使得各个部门收集的信息缺乏可比性。经过审查，GAO建议美国国防部制定一个全面的战略，以规范各部门收集信息与使用信息的方式。同时，有助于各部门明确自身目标，提升数据收集工作的效率，从而更有效地评估合同授予时间并确定相关影响因素。对于GAO的建议，美国国防部表示同意，并计划在2019年第一季度完成该战略的制定。

管理审计的评价尤为重要，必须基于政府的实际项目和活动，考虑相关法规、政府部门的规章制度及内部的组织结构，以充分的审计证据作支撑，同时灵活运用各种评价指标，将定性分析与定量分析相结合，这样才能够得到真正有益的评价结果，促进政府部门不断完善控制与管理工作，加快廉政建设，提高财政支出的效益，保证国家职能的正常运转。

（二）借鉴

1.增加审计方法的多样性

审计方法在一定程度上决定了审计的效率，灵活运用多种审计方法，有助于得出更合理的审计结果。本次审计中，GAO采用了查阅法、抽查法、调查表法等，审计思路清晰，分部门、分阶段对合同授予的相关程序进行审查，并且采用调查问卷及采访等多种形式，获取与合同授予时间影响因素有关的信息，使得审计证据的可靠性、真实性得到较大地提升。我国的武器采购合同审计发展历史较短，仍然处于不断探索的階段，应结合具体项目，采用多种审计方法有助于提升审计效率及审计质量，得出更为合理的审计评价，从而提升与武器采购合同相关管理活动的效益。

2.增强审计的时效性

美国国防部对武器采购合同的审计工作开展的较早，具有很强的时效性。在评估阶段，对提案价格进行调查审计，为合同官员提供审计协助;在合同履行过程中，对相关费用结构的变动是否合理进行审计。从我国近年来所审计的武器采购合同来看，多数是在合同终止后才开展审计工作，时效性不强。有的合同因相关资料缺失、合同变更事项的存在等因素，无法明确相关的经济责任，导致审计工作不能顺利进行。因此要提前开展合同审计工作，在合同授予前对合同价格的合理性、合同内容的合法性进行审查。在合同履行过程中，关注合同履行情况，与相关管理部门进行沟通。牵涉到合同变更的，审查变更内容是否合理，是否符合有关法律规章的规定。