“放管服”背景下我市行政审批改革研究

孟万昕

摘 要：行政审批制度改革旨在提高政府行政效能，整合公共资源，最大限度地让群众得到切实的获得感，特别是在“放管服”改革这一大背景下尤为重要。地方政府在这一过程中应该如何发挥效用，本文以曲阜市为例，探究在行政审批改革过程中的实践经验、存在的问题和未来发展路径，以期提出有价值的见解。

关键词：放管服;曲阜;行政审批改革

“放管服”改革始终着眼于转变政府职能、激发市场活力，是处理好政府与市场关系的重大改革举措。“放管服”，实际上就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。在这一改革大背景下所进行的行政审批制度改革，是理顺政府与市场的关系，转变政府职能，最大限度服务群众的重要手段，曲阜市在这次改革中取得成效如何需要我们深入分析。

一、“放管服”背景下曲阜市行政审批制度改革的成功实践

“放管服”改革持续推进，许多地方政府都在积极探索行政审批制度改革的有效路径，曲阜市在这一过程中也有许多成功的经验。

（一）成立市行政审批服务局，实现行政许可的相对集中

2018年12月16日，曲阜市行政审批服务局挂牌成立，实现了行政许可权利的相对集中。作为“放管服”改革的重要实践模式，行政审批服务局是对实现行政许可权利相对集中的创新性探索，在更好转变政府职能、提高审批效率、优化营商环境等方面具有无可比拟的优势。对行政许可相对集中的现实有效模式的探索，从点到面，从基层探索到顶层设计，经过了一段时期的摸索。实践经验表明，它是政府机构改革向纵深推进的有效路径之一。“通过设立行政审批局，将众多职能部门的审批职责进行合理划转，把所有相关的审批权从其他分散的职能部门归并到行政审批局，并对政府组织机构和业务流程进行重新组合，”[1]P83才能破除审批复杂办事难的壁垒，减少对微观经济的直接干预，从而转向对事中事后的监管。也就是说，通过将职能相同或相近的部门整合为一个部门，将审批权限划归到行政审批局集中行使，这种“一枚印章管审批”的模式，能够在实现效率最优最大化的同时促使审批和监管的合理分离，打造既相互制约又协同高效的权利运行机制。李克强总理强调：“‘放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。”[2]而行政审批制度改革作为这场刀刃向内的政府自我革命的重心，成立行政审批服务局，事实上也是建设人民满意的服务型政府的努力。（二）探索审批新模式，实现审批的高效便捷

曲阜市在“放管服”改革过程中探索出了行政审批的新模式并取得不错的成绩，大数据表明，2019年1-8月曲阜市为民服务中心共办理各类政务服务业务二十万余件次，按时办结率100%，提前办结率99.5%，群众满意率100%。曲阜市为民服务中心作为本市改革的主要抓手，在2018年建成启用，实行“前台综合受理，后台分类审批，统一窗口出件”的服务模式，行政审批更加专业化、规范化、透明化，不仅方便群众办事，而且大大节约了行政资源。同时，针对不同事项也创新性的提出了许多审批新模式，如在企业开办、不动产登记、投资项目建设等事项办理过程中制定的“1226”模式、为解决投资项目审批过程中出现的“急难愁”问题成立的“马到成功”专班、企业开办三种路径、一小时办结的“三一”模式等。创新审批新模式，旨在实现审批的加速提效，优化营商环境，让公众企业办事更加便捷，更好发挥服务型政府的作用。

（三）建设镇街为民服务中心，实现为民服务体系的规范化建设

服务体系化也是行政审批制度改革的目标之一，要求建立起省市县乡四级联动的政务服务体系。曲阜市作为地方政府，在这场改革中所扮演的角色承上启下，承接上级下放事项的同时还要承担起建设镇街为民服务体系的责任。因此，为实现群众办事“就近能办、多点可办、少跑快办”，打通“最后一公里”，曲阜市构建了功能完备、运行规范、服务高效的镇街为民服务体系。全市新建或改建镇街为民服务中心13处，平均建筑面积达到1000平方米。同时，各镇街结合各自实际情况，积极创新为民服务中心建设模式。以鲁城街道为民服务中心为例，创新性实施了社区共建模式，午间轮岗办理业务、重点时期延时一小时下班、设立“百通岗”等都是为了满足群众需求、方便群众办事。

二、“放管服”背景下曲阜市行政审批制度改革存在的问题

转变政府职能，加快“放管服”改革工作向纵深推进，一直是曲阜市工作的重点，在推进辖区内行政审批改革方面取得显著成效，但是在改革的过程当中还有许多顽疾需要克服。

（一）简政放权不彻底

在行政审批改革过程中，审批权利下放是其中至关重要的一环，精简审批事项，优化审批流程是首要工作。“取消和调整行政审批项目作为审批改革的主要手段之一，最能直观的反映改革成效。”[3]P19曲阜市在改革中全面梳理并公开公共服务事项，在承接上级下放审批事项的同时，将一部分权利下放镇街，按照“应进必进、便民即进”的要求，曲阜市为民服务中心进驻事项有912项。但是在实际操作过程当中，仍有许多事项因权责不明等原因以各种形式得以暂时保留，有许多纸面上削减的事项在现实处理中仍然可能成为群众办理事务的阻碍;而在权力下放过程中也出现了同样的难题，因权限不够或客观条件不足、机构设置和工作人员素质存在差距等原因，一些基层政府事实上并不具备承接下放事项的能力。在这种情况下，盲目权力下放容易最终演变成权力放任，不仅不能够促进基层政府的快速成长，反而造成行政成本增加、工作效率降低等问题。

（二）简政放权后续监督力度不足，行政许可存在廉政风险

在行政审批领域还存在着“多审批，少监管”的现象，这是因为权力下放但后续监督没有跟进到位。削减不必要的行政审批事项和下放审批权力到基层可以为公民和企业提供便利，能使审批流程更加优化，这样做的目的和必然结果就是能够促使审批和监管分离，将重心更多的放在事中事后的监管上。但监管不到位所带来的风险也是巨大的，监督不足必然会滋生腐败问题。曲阜市为民服务中心从受理、勘察、审批、受理四个行政许可环节，梳理其可能存在的风险点。在受理环节，会存在着故意刁难申请人，不按规定程序受理，不能一次告知所需材料或无正当理由拖延受理等风险;在勘察过程中，也会存在着现场勘查中索取、收受申请人好处，无正当理由不通过或拖延勘察时间、增加勘察次数等问题;在审批过程中，可能存在着擅自增加或减少审查条件、程序，对申请材料审查把關不严，对不具备登记条件的违法核准登记等风险;在送达过程中也会存在着未及时通知、送达，擅自改动内容、制作证书不规范等问题。而目前的监管形式又比较单一，主要来自行政审批内部成员间和上级主管部门的监督，“这种既当‘裁判’又当‘运动员’的监督形式收效甚微”。[4]P45这些风险和问题存在于审批的全过程，究其根本还是后续监督力度不足所导致的。

（三）公共服务意识仍待提高

“放管服”改革，旨归于服，更好服务群众是目的。但是服务理念的转变不在一时一刻，服务意识的提升也不是一蹴而就。事实上，曲阜市在行政审批改革过程中一直注重对更优质的公共服务的追求，在曲阜市为民服务中心配置了免费复印、免费饮水、轮椅、雨伞等便民设施，安排了十余名导服人员提供咨询、引导和帮办服务，帮助群众解决办事过程中遇到的查询、填表、打印等多个问题，让数据、快递跑，让群众少跑、不跑。这些措施都是公共服务意识深入人心的体现。但是我们仍可以发现许多不和谐的现象，工作时间服务窗口无人值守、工作人员业务不熟悉等都表明改革始终在路上，公共服务意识提高需要长久坚持。

三、“放管服”背景下曲阜市行政审批制度改革路径

针对曲阜市在“放管服”改革背景下行政审批制度改革所取得的成效和存在的问题，如何进一步推动改革向更深层次发展，需要我们探索出有效的改革路径。

（一）简政放权落实落地

简政放权的成效如何直接决定了行政审批改革能否成功，因此必须确保简政放权能够落实落地。改革中要继续简政放权，曲阜市要做好承上启下的纽带作用，对上要做好上级权力下放的承接工作，将重点放到简政上，充分抓住改革的机遇，全面梳理并及时公开审批事项的目录清单，合理调整部门职责，优化职能，真正将在审批流程中的不合理的要件和环节减掉。对下要有序推动权利下放，这一过程需要持续稳步地进行，在下放一批的同时，多维度提升基层审批机构的服务承载力，使其能够快速成长。通过以上这些措施，加快行政审批改革更加深入，简政放权最终落实落地，使我们探求的有效路径之一。

（二）加强监督，防范化解廉政风险

保障行政审批改革有序推进，还应该在这一过程中加强监督、防范化解可能存在的廉政风险。在对审批权利的监督中，不仅需要来自审批机构内部的自我监督和上级机构的监督，还应该从外部入手，引入多元化的监督主体，引导辖区内公民积极参与监督审批，鼓励公民对行政审批过程中遇到的问题进行如实反馈，对工作人员在审批过程中的“失职”行为及时指出，充分发挥公民对权力的监督作用。但是要防范化解行政许可廉政风险还是需要政府机构从自身内部采取措施，除了要加强廉政警示教育的力度外，还可采取一些具体措施，如实行首问首办责任制、现场勘察标准化操作制度、审批员聘任制等制度规避廉政风险。

（三）转变公共服务理念

放管服，提升服务至关重要，关键是要转变公共服务理念，才能做好审批工作。针对一些工作人员行在政审批中仍存在着的公共服务意识淡薄、态度不够热情等现象，需要采取具体措施提升公共服务意识，在定期开展相关专题教育学习活动、加大地方政府监察部门监督力度、回访群众办事满意度的同时，主动创新服务理念和服务方式，让行政审批工作更加规范化和标准化，让服务有温度、接地气，让群众省心、省时、省力。

参考文献

[1] 臧姗.“放管服”改革背景下的行政审批局模式探讨[J].西宁：攀登，2019.

[2] 史建磊.李克强谈简政放权：相忍为国、让利于民[EB/OL].[2016.05.09].http：//www.chinanews.com/gn/2016/05-09/7863942.shtml

[3] 杨飞.“放管服”背景下地方政府行政審批改革研究[D].昆明：云南大学，2017.

[4] 孙静.“放管服”背景下地方政府行政审批制度改革研究[J].重庆：知识经济，2019.