中国PPP政策协同有效性分析

赵丽坤 魏佳 王卓

2014年以来，国家大力推广PPP模式，PPP项目数量和投资额快速增长。根据财政部PPP中心数据，截至2019年2月，PPP示范项目已落地930个，投资额高达2万亿元。其中，市政工程类占据绝对领先优势，项目数量达403个，占比44.5%；其次为交通运输类，项目数量97个，占比16.9%。PPP项目投资涉及10多个部委，如国家发展和改革委员会（下称“发改委”）、财政部、住房和城乡建设部（下称“住建部”）、中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”）等。部委之间做到高度协同、政令统一，对于PPP的健康发展至关重要。

20世纪80年代以来，发达国家和一些发展中国家就充分认识到政策的不协调给政府绩效带来的严重影响，并提出“整体政府”（Joined-up Government）“政策协同”（Policy Synergism）等理念，旨在消除不同政策之间的矛盾、重叠和冲突，实现充分整合资源、有效提高公共政策效能的目的。中国积极借鉴协同理念进行改革，强调多部门协调配合，形成政策合力，推动PPP行业稳步发展。自2014年起，中国PPP政策颁布数量呈现爆发式增长，政策颁布主体逐渐由单部门向多部门联合形式转变。

由于PPP政策的颁布目的不同，政策措施也有所不同。但政策的协同力度是否对PPP发展产生影响？多部门联合颁布政策是否促进了PPP行业的健康发展？本文将结合PPP政策颁布的现状，运用多元线性回归模型等方法对政策的协同有效性进行分析。

政策颁布现状

研究样本选择

本文从“中国政府网”数据库收集整理了中央政府相关部门在2001—2018年间颁布的，包含法律、指南、办法、方案、通知、规划等在内的PPP相关政策。为保证数据的全面性和准确性，围绕政策背景、发布时间、发布机构、政策类型和颁布部门等具体内容，进行了反复精读和多轮筛选，最终选择了由全国人民代表大会、国务院、财政部、发改委、住建部、银保监会、交通运输部、水利部、生态环境部、自然资源部、工业和信息化部、国家税务总局、民政部、科学技术部（下称“科技部”）、国家铁路局、国家能源局等20多个部门独立或联合颁布的4 516条PPP相关政策作为本文的研究样本。

数据统计分析

通过对上述PPP相关政策的统计，我们得到图1。

通过图1可以发现，自2014年起，中国PPP相关政策颁布数量呈现爆发式增长。同时，多部门联合颁布现象凸显，2016年联合颁布数量达到政策颁布总量的35.6%。政策的颁布部门也由原来的单一部门颁布向多部门联合颁布转变。2014—2018年，各部门联合颁布PPP政策达到4 186条，具体情况如表1所示。

在 4 186条多部门联合颁布的PPP政策中，参与颁布最多的部门依次为财政部（1 238条）、发改委（1 009条）、住建部（384条）。进一步进行部门间的网络关系分析，如图2所示。

分析发现，财政部、发改委和住建部在整个网络中的面积占比最大。因此，本文将重点研究财政部、发改委和住建部联合颁布的政策的协同有效性，以及三部门与其他部门联合颁布的政策的协同有效性对我国PPP项目发展效果的影响。

部门之间联合颁布政策的协同力度与协同效度分析

协同力度分析

政策力度是描述政策法律效力及实施效力的指标。一般认为，政策力度越大，相关部门就会对其越重视，随之的配套措施和支持政策就越多，其政策执行效果就越好。因此，政策的部门协同度不仅与政策是否由两部门联合颁布有关，而且与政策力度息息相关。在对政策力度的量化上，通常的办法是统筹考量政策颁布部门、政策类型等方面。具体规则为，由全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律记为5分，由国务院颁布的条例、法令、规定及各部委颁布的条令记为4分，由国务院颁布的暂行条例、规定、方案、决定、意见、办法、标准及各部委颁布的条例、规定、决定记为3分，由各部委颁布的意见、办法、方案、指南、暂行规定、细则、条件、标准等记为2分，通知、公告和规划记为1分。

基于表1统计数据，对2014—2018年间各部门联合颁布PPP相关政策的协同力度进行汇总分析，结果如表2所示。

分析表2发现，发改委和财政部的协同力度（21）、财政部和住建部的协同力度（17）最高，各部门协同颁布PPP政策的数量均处于上升趋势，且在2015年达到最佳状态。这表明在PPP领域，我国政府及相关部门已经逐渐认识到依靠单一力量无法推动PPP项目健康发展。

协同效度分析

为了深入研究部门协同对PPP政策效果的影响，我们设立PPP相关政策协同执行效果为目标，按照式（4）对PPP政策制定部门在某一具体目标上的协同度进行汇总，结果如表4所示。

从部门参与制定政策方面来看，财政部和发改委在PPP具体项目上的协同有效性最好。同时，三大PPP政策制定核心部门的协同度远大于其他部门。自2014年以来，发改委与其他部门的协同度呈上升趋势，其中住建部与发改委的协同有效性较高。虽然住建部与银保监会、住建部与交通运输部也存在协同，但协同力度明显低于其与发改委、财政部的协同。从整体目标上来看，各部门在PPP政策协同有效性方面呈波动性提高，这说明部门开始逐渐重视协同颁布PPP政策，且更加关注政策的实施效果。基于此，进一步研究部门协同对政策效果的影响，这对于PPP项目有效推进具有重要的意义。

PPP项目在实际执行效果中，在因变量的测量上，主要参考财政部入库PPP项目数量和PPP项目投资额，如式（4）所示。

根据变量的显著性检验计算结果，财政部和发改委联合出台的政策对PPP项目绩效影响最为显著。

结语

本文从政策协同效果的角度出发，对2001—2018年间4 516条PPP政策进行了分析。结果表明，多部门联合发布的政策效力要高于各部门单独发布的政策。在国内众多的PPP相关政策颁布机构中，参与政策联合颁布数量最多的机构依次为财政部（1 238条）、发改委（1 009条）和住建部（384条），三者是PPP政策联合颁布的三大核心部门。其中，发改委和财政部之间联合颁布的政策对PPP项目绩效的影响最为明显、政策力度最高，财政部和住建部之间联合颁布的PPP政策协同有效性最好。

针对PPP政策协同效用的分析结果，本文为继续深化PPP政策的应用提出以下建议。一方面，要提高PPP政策的规范化。现存的PPP政策多为各部委的规章条例，数量庞杂，缺乏针对性且存在冲突现象。应规范PPP政策的层级及政策的针对性，规范各部门的权力和责任界限，形成“专业专策”的局面。另一方面，要提高PPP政策的整体协同性。要求各部门之间协调配合，形成政策合力，确保政令统一。在协同的同时完善政策缺口，对于PPP政策的盲区，如土地、税收等问题，应及时出台相应的政策，避免因政策的缺失导致风险的產生。

[基金项目：北京高等学校高水平人才交叉培养项目“大学生科研训练计划深化项目”（编号：108052961917/014）。]