政府在城乡居民养老保险制度运转中的财政责任分析

【摘要】进入新世纪以来，我国人口老龄化程度越来越高，城乡居民的养老问题成为我国不可忽视并急需解决的问题。本文以福建省为例，通过对国家财政和省地方财政对参保城乡居民补贴项目及其测算，结果表明，我国中央财政、地方财政对参保城乡居民的财政补贴比例都是比较低的，还有一定的提升空间。为了进一步实现我国城乡居民社会养老保险制度的良性稳定发展，中央财政和地方财政要更进一步加大投入力度，进一步完善政府的财政责任。

【关键词】城乡居民基本养老保险;政府财政责任;福建省

1研究背景

我国政府一直致力于解决城乡居民的基本养老问题。1991年6月，民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（简称“老农保”制度）颁布实施;2009年国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”制度）;2014年2月，国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》颁布实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。老农保各级政府没有财政补贴，实行个人完全储金制的社会养老保险制度，对参保农民激励效果差，成效甚微。新农保在资金筹措方面作了较大改进和完善，即在“个人缴费、集体补助”的基础上，明确规定各级政府要对参保农村居民实行一定的补贴，并明确规定了各级政府的补贴项目。城居保作为一项惠民利民的重大政策，对于提高城乡居民晚年生活质量有着重要意义。但是，由于建设时间不长、公共财政投入不足以及缺乏总体上的制度设计，我国城乡居民社会养老保险制度呈现许多问题，如地区间发展不平衡、保险基金压力大等等，这在相当程度上影响了城乡居民社会养老保险制度的发展。以2016年年末统计为例，政府财政补贴基本养老保险基金6511亿元，当年的政府财政收入约达16万亿元，占比仅仅4%。据相关统计，从2010年到2016年六年时间，基本养老保险的财政补贴占财政总收入的比例从2.35%增加到4%，涨幅不及六年来财政收入涨幅的5%，相比其他发达国家的社会保障比重少之又少，甚至都不及一些发展中国家。可见政府承担的财政责任十分有限，这也是我国社会保障水平低下的重要原因。要实现党提出的到2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度宏伟目标，各级政府切实落实和加大必要的财政投入具有重要的意义。

2国家财政补贴对于社会养老保险的意义

2.1使社会养老保险制度运行平稳

国际经验数据显示，社会养老保险制度运行平稳的国家和地区，政府的财政投入都占到了相當的比例。1994-2002年数十年间，法国社会保障和福利占GDP比重达到了12.7%;同期，波兰、美国分别为17.4%、5.4%;1995年，德国、英国、西班牙、美国等国家的社会养老金支出占GDP的比重都保持在12.0%及以上的水平。;2000年，我国社会保障和福利占GDP的比重仅为3.0%;2000年、2003年，我国国家养老金支出占GDP比重分别只有0.0035%、0.0072%。这个比例不仅远低于发达国家，甚至还低于一些发展中国家。

2.2激励城乡居民积极参保，提高参保率

研究表明，国家的财政补贴对于农村居民参加农村基本养老保险有着重要影响，与参保人数之间呈现着显著的正相关关系，即：适当的政府财政投入会促使更多的农村居民参加社会养老保险。由于政府责任的缺失，老农保建设完全偏离了社会养老保险的功能和要求，由此沦为变相的、强制性的参保农民居民的个人银行储蓄。1993年，农村居民参保人数占全国乡村劳动力比例为11.30%，1997年达到最高值的17.84%，到2007年持续下降到7.11%。而城居保中政府明确了补贴项目和比例，使得城乡居民的参保积极性大大提高。到2010年底，“新农保”制度保障人群覆盖面即达到为23%，2012年底达到了90%以上（东部沿海省市保障人群覆盖面达到了98%以上）。

2.3缓解社会养老保险基金的运行压力

目前我国人口老龄化加速发展，养老负担越来越重。截至2016年，我国65岁以上人口占比已从2013年的9.7%上升至10.8%，我国目前面临全球规模最大、速度最快、持续时间最长的人口老龄化问题，至2040年中国65岁以上人口占比将超过美国。同时，老年抚养比逐年上升，从2013年的13.10%增加至2016年的14.96%，2016年老年抚养比较2015年增长0.63个百分点，平均每100名劳动年龄人口要抚养近15位老人，社会养老压力进一步加大。养老保险基金收支压力不断增大。自2013年起，全国基本养老保险基金征缴收入持续低于同期养老保险基金支出，且收支缺口逐年扩大。数据显示，2016年全国养老保险基金征缴收入为2.75万亿元，基金支出为3.40亿元，缺口达0.65万亿元，主要依靠各级财政补贴填补缺口。存量缺口+“统账结合”+流量缺口，导致基本养老保险持续入不敷出。

3国家财政对城乡参保居民的补贴项目及其测算

2014年2月，国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》颁布实施，将农村居民社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。福建省政府根据意见的精神于2014年9月颁布了《福建省人民政府关于完善城乡居民基本养老保险制度的实施意见》，文件对中央财政、地方财政对参保城乡居民的补贴项目、补贴比例作了明确的规定。我在这里分别对中央财政、地方财政对参保城乡居民补贴项目进行测算。

3.1福建省对城乡居民社会养老保险制度下参保居民补贴项目及其比例

城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

（1）个人缴费。缴费标准目前设为每年100元至2000元20个档次（每100元一档），各市、县（区）可根据实际情况增设缴费档次，省政府结合我省经济发展和城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准。

（2）集体补助。

（3）政府补贴。政府对参保人缴费给予适当补贴：选择100元缴费档次标准的，政府补贴30元;每提高一个缴费档次标准（100元），政府补贴增加10元;对选择800元及以上缴费档次标准的，政府补贴均为100元。有条件的市、县（区）人民政府再行提高缴费补贴标准的，提高部分所需资金由当地财政承担。对低保户、重点优抚对象、计生对象中独生子女死亡或伤残、手术并发症人员以及非重度残疾人等缴费困难群体，政府为其代缴不低于50%的最低标准养老保险费;对城乡重度残疾人，政府为其全额代缴最低标准养老保险费，所需资金由市、县（区）人民政府承担。允许缴费困难群体个人增加缴费，缴费后政府仍按相应档次予以缴费补贴。

根据“城居保”政策的有关规定，中央一级政府和地方政府都相应的承担一定的财政责任。中央财政对城乡参保居民补贴基础养老金每人每月70元（2018年提高到每人每月88元），地方财政补贴每人每年不低于30元，中央财政和地方财政均补贴东部地区50%，对西部地区中央财政进行全额补贴。

3.2国家财政对城乡居民社会养老保险制度下参保居民基础养老金补贴数额的测算

按照城乡居民社会养老保险制度的设计框架，中央一级财政对城乡参保居民的基础养老金（补贴标准为每人每月70元，2018年已调整至每人每月88元）进行补贴，其中对东部地区参保居民补贴50%、对中西部地区参保居民实行全额补贴。福建省属于东部地区，以2017年为例，中央一级财政对福建省参保城乡居民的补贴总数额=（福建省60岁及以上城乡人口数×70元）/2×12月，地方财政对参保城乡居民的补贴总数额=福建省16-59岁城乡人口数×30元+（福建省60岁及以上的农村人口数×70）/2×12月。我们对2017年福建省城乡居民社会养老保险制度下参保城乡居民的基础养老金补助情况进行测算（如表2所示）。

从2017年中央财政和地方财政对福建省各地市城乡居民的基础养老金补助情况的测算可以看出，國家财政的补贴比例是比较低的。具体来看，2017年中央财政收入为81119亿元，支出29859亿元，中央财政对福建省补贴数额为23.55亿元，占当年中央财政收入和支出的比例分别为0.03%和0.79%。由于不同地区人口年龄结构情况以及财政收入不同，因此不同地区的地方财政对城乡居民基础养老金补助数额及其所占比例也不尽相同。从福建省管辖的各个地级市来看，各地市的地方财政补贴比例平均为1.71%，全省一共有5个地市低于平均水平，其中福州、厦门等沿海经济发达地区补贴比例偏低，位列全省最后两位，而南平和三明等经济比较落后的地区的补贴比例却比较高，这是不合适的;由于受地区人口数量和经济发展水平的不同，每个市的财政补贴比例有较大差距，地方补贴占地方收入比例最高的是南平市，补贴比例为2.45%，最低的是厦门市，补贴比例为0.45%，差距为2%。总体来看，中央财政对于福建省城乡居民养老保险补贴标准还是偏低，相比目前的财政收入有较大的提升空间;福建省的各地市的补贴存在地区差异，沿海经济发达的地市应该提高对参保居民的补贴比例，省政府可以对内陆较不发达地市给予更多的财政支持，进而提升全省的农村居民养老保障水平。

4进一步完善对参保城乡居民的政府财政补贴责任

可以说，各级政府的明确财政补贴是城乡居民社会养老保险制度得以快速扩面的重要保证。基于2017年中央财政、地方财政对城乡居民的基础养老金补助情况的测算表明，目前我国各级财政的补贴标准是比较低的。要想充分发挥城乡居民养老保险制度的政策效果，中央财政要更进一步加大投入力度，并妥善处理好地方政府的补贴问题，让公民共同享受经济发展成果。

（1）在不同标准的城乡居民基础养老金情况下，中央一级财政以及地方一级财政对参保城乡居民基础养老金的补助情况。2018年，中央将参保农村居民基础养老金补助标准从每人每月70元提高到每人每月88元，中央财政和地方财政对参保居民基础养老金补助标准仍沿袭以前规定，即东部省份补贴50%，中西部省份全额补贴。在国家财政对参保城乡居民基础养老金补助每人每月70元和88元的不同标准下（这里仍以2017年的人口数以及2017年的中央财政收入和地方财政收入作为基础数据），中央财政对福建省城乡居民基础养老金补助数额从23.55亿元上升到29.61亿元，增长幅度为25.73%;地方财政对农村居民基础养老金补助数额从31.77亿元上升到37.83亿元，增长幅度为19.07%，地方财政补贴占地方财政收入的比例从1.13%上升到1.35%。

（2）进一步加大国家财政对城乡居民社会养老保险制度下的参保居民的补贴力度。中央财政对参保居民的补贴标准是否合理，主要考虑中央财政的承受能力。通过对福建省2017年的政府财政补贴测算统计结果来看，地方政府的补贴数额只占当年地方财政收入的1.13%，地方财政补贴力度不大。再看中央财政的补贴，2016年全国城乡居民基本养老保险的中央财政补贴为413.54亿元，当年的中央财政收入为72365.62亿元，补贴比重只有0.57%，中央财政支出为27404亿元，占中央财政支出比重也只有1.51%。1994—2002年间，美国、法国、俄罗斯、波兰、巴西等国社会保障和福利占GDP的比重分别为5.4%、16.5%、9.5%、17.4%、

12.7%;2002年，我国仅有3.0%，和其他其他发达国家相比，差距还是很大的。若将中央财政补贴提高为每人每月150元，那么补贴总额为886.16亿元，占中央财政收入1.22%，比重也不算高。可见我国政府对城乡居民社会养老保险的财政投入还可以进一步加大。

（3）建立国家财政对城乡居民基础养老金补助数额及其比例的动态调整机制。一方面，对中央财政来说，2009—2012年间，我国GDP增长幅度为152.62%，中央一级财政支出的增长幅度为122.99%。到2018年，中央将参保城乡居民基础养老金每人每月的标准提高到88元，增长幅度也低于同期我国GDP增长幅度和中央一级财政支出的增长幅度。因此，可考虑依照我国GDP、中央财政支出的增长幅度的一定比例，适时地调整城乡社会养老保险补贴标准，提高居民的参保积极性。另一方面，地方财政也要对参保城乡居民的补贴根据财政收入和GDP的年增长速度进行动态调整。改革开放40年以来，我国国民经济和社会发展实现了长时期的快速稳定增长。统计数据显示，1978—2013年间，我国GDP年均增长9.8个百分点。前面已经提及，虽然2018年中央规定的参保城乡居民养老金待遇提高到了每人每月88元的标准，但这不仅远低于GDP的增长速度，也和目前消费水平极不成比例。

参考文献

[1]汤兆云.农村居民养老保险制度良性运行中的政府财政责任[J].西北口，2015，36（06）：75-80.

[2]张敬一，赵新亚.农村养老保障政策研究[M].上海：上海交通大学出版社，2007：97.

[3]李冬妍“新农保”制度：现状评析与政策建议[J].南京大学学报，2011（1）.

[4]邓大松，薛惠元.新农保财政补助数额的测算与分析——基于2008年的数据[J].江西财经大学学报，2010（2）

[5]李明雪.城乡居民养老保险制度中政府财政责任存在问题及对策研究——以呼和浩特市为例[J].现代交际，2017（09）：9-10.

[6]福建统计局.福建统计年鉴2018[R].中国统计出版社，2013：5

作者简介：徐志文（1996.07--），男，汉族，福建三明人，硕士研究生，华侨大学政治与公共管理学院，研究方向为政府行为。