浅谈旧村改造实施政策

摘要：随着城市化的进程加快，出现了大批城中村土地闲置的情况，造成了土地资源的严重浪费，而且阻碍了城市的发展。对城中旧村进行改造，不仅有利于改善农村基础设施和农民生活环境，提高农民生活质量，还促进了农村土地集约利用，提高了土地利用效益和利用水平。本文结合厦門城市的发展现状，通过对目前各地旧村改造的政策梳理，提出适合厦门城中村发展的政策建议。

关键词：厦门;旧村改造;政策分析及建议

一、各地旧村政策举例分析

（一）广州

从旧村改造政策变化历程来看，广州市经历了从“政府引导”到“政府主导”的一个变化。政府主导力度加强，不仅能有效协调各部门、加快旧村改造效率，也能更好地把握空间发展的总体方向，维护公共利益。

广州的旧村改造政策通过强化政府收储，降低并明确了补偿标准，使得征拆过程中的讨价还价空间降低。同时对旧村住宅复建安置房算法进行了明确，建立了统一的赔偿标准和尺度，脱离了原先简单的“拆一补一”的规定。政策强调成片改造并提出了具体实施方式，防止土地增值收益向市场外溢的同时，也使政府能够联动地将整体的功能组织放在首位，避免了“挑肥拣瘦”的弊端。

不过，在利益关系复杂的旧村改造过程中，政府的政策收紧在一定程度上会影响市场的积极性，因而会减缓盘活低效用地的过程，改造的收益也会随着时间的延长而有所折减。同时，政策中“竞争节余的融资建筑面积由区政府和村按照5：5进行分配”等规定也容易被质疑政府与民争利。

（二）深圳

深圳的城市更新政策体现了较强的法制性和市场性，这与深圳逐步形成了政府相对“弱势”、市场相对“强势”的城市治理文化有关。在政策实施过程中，政府与市场之间的“协商机制”处于比较重要的位置。相较于广州，深圳的更新制度更能充分发挥市场的能动性，鼓励市场主体自行改造。不过从长期来看，土地历史遗留问题靠市场化来解决的方法最终还是会加重整个城市的运营负担。

深圳的“强区放权”被视为提升城市更新效率的一大举措。不过从实际来看，由于区领导意志太强、区政策配套未及时跟上、项目审批透明度等各类问题，使得效率提升效果大打折扣。

深圳土地面积小，政府一直以来没有形成以土地财政为主要政府收入来源的习惯。以“城市更新单元”为视角进行城市更新改造，将旧村改造、旧厂区改造等内容进行统筹，有利于在城市更新过程中推动产城融合的升级改造。

（三）义乌

由于推行的是较为新颖的“集聚建设”模式，就必然需要政府扮演较为主要的角色，在开发过程中进行探索、规范、指引、调整。而“集聚建设”不仅提高了土地节约集约利用效率，其中以宅基地置换国有出让土地的措施，也让村民在改造后得以解决房屋产权问题，使得房屋能人市进行交易，也大大提升了村民改造的积极性。

不过义乌的相关政策中，只是为村民在改造后的经济来源等方面提供了物质基础，但是对于村民思想提升、城市观念的形成没有相应的配套指导和要求。从实际来看，义乌市的旧村村民小农经济意识还是比较强烈，同时对于新形势下的市场经济的接受度也还不是特别高。即使是“集聚建设”，几个原先的村庄也只是形成了机械的“拼盘型”社区，对于义乌市的城镇化进程还是会产生严重的阻碍。

二、厦门旧村改造案例分析

厦门较有代表性的旧村改造项目为后埔—枋湖片区旧村改造。后埔-枋湖片区位于厦门岛内湖里区，改造项目涉及枋湖片区、薛岭片区和后埔片区三个部分，总面积为73.03公顷。从2007年枋湖片区旧村改造启动，至2017年三个自然村完成整村征迁任务，前后经历近10年时间。

后埔-枋湖片区的旧村改造主要是以“政府主导+国企运作”的模式进行的。由市、区两级政府主导，对改造工作进行统筹协调和部署推进，并引进市属国企，采取“自求平衡、自负盈亏”的模式，具体运作实施后埔-枋湖片区征地拆迁、安置房和公建配套设施等各项工作。由于项目由市属国企进行运作，加上政府主导，因而对于征拆建设的质量会有更多考虑权重。比如，对于安置房，国企是按照商品房标准进行建设，以此保证安置房的质量。另外，在拆迁后原住民的经济收益保障方面，一方面改造后原住民集体获得社区发展用地，原住民通过集资入股的方式，在社区发展用地上建设公寓酒店、写字楼、购物中心等发展项目，建成后入股村民将每年获得上万元左右的分红;另一方面，国企还同意项目所在社区按照政府回辜价购买一定面积的商业性店面，拆迁片区内的可安置人员可按低价购买5平方米/人的商业性店面（均可作为出租），以提供经济来源。并且国有企业在旧村改造时已对店面业态进行了专业规划，提升商业氛围，形成成熟商圈，使得原住民不仅一拿店面即可获得收入，更是实现了拆迁后出租收益的增加。

三、旧村改造政策建议

目前，厦门的旧村改造还是以“政府主导+开发商运营”的模式为主。市属优质国企的引入，在保障房建设、经营性用地、公建配套建设方面有很大的优势，但是企业受政府委托成为项目开发主体和征收主体，而不是由原居民通过市场方式引入，造成项目的法律主体仍然为政府，政府仍应承担土地开发和征收过程中的法律风险。同时，需投入成本，尤其是时间成本较高，对开发商的融资能力也有很高的要求。因此，厦门市要更好地推进旧村改造，在相关政策的制定上也需要有一定的更新和突破。

（一）完善旧村改造总体规划和专项规划

旧村改造规划设计应按照城市总体规划和城市设计的要求进行，科学地编制旧村改造总体规划，同时要进行专项规划，如规划条件、编制规划方案，注明回迁、开发体量与开发企业实力的选定，回迁用地方式等细则规划，形成针对全市旧村改造的统一政策指导立项，保证旧村改造工作的有条不紊推进。而在进行旧村改造规划的过程中要进行各村的总体定位，形成“一村一策”，在改造中结合各村客观条件，同步注重产业发展的规划。初步确定几大安置原则：限制住宅规模，控制人口;保障村民改造前后收益不降;改善人居环境提升城市形象;商业与住宅可抵换原则。

同时，厦门岛内由于土地资源紧张、社区相对集中，可依然采取原先单一项目规划的方法。对于岛外各区，可以政策为指引，尝试加强连片规划改造，在旧村改造的同时，将周边工业、农业等内容一并纳入改造规划中，实行产业、居住的一体统筹规划，一个片区一个方案，以加快岛外产城融合、城市更新发展的推进。

（二）完善集体土地确权机制

目前，厦门市虽已有相关的农村土地和房屋的确权机制，但由于旧村在长时间发展过程中，遗留下的大量违建等对土地房屋权属的确定造成很大的困扰。因此，需要对旧村集体土地确权的相关机制进行完善，如违建面积可由村集体、社区或区政府自行清理产权关系后，纳入发展建设用地，为村民在改造后提供经济发展保障。

（三）完善相关保障机制

一是加大政策扶持、就业引导和基层平台建设工作力度。二是妥善解决旧村居民的就业和出路，突破货币安置和招工安置的旧框架，进一步实施开发性安置，通过开放性项目的建设，增强社区居委会的经济造血功能来解决旧村村民的生产和生活出路。三是旧村改造同时兼顾保障房、租赁住房建设的相关政策。四是预留一定规模的产业用地，保障村民长远利益。五是降低开发强度、解决安置用房不足。六是改造过程中可考虑设立相应基金，一方面帮助原村民提高理财意识，另一方面基金可为旧村中的家庭困难群体提供一定的保障。

（四）创新现有土地出让政策

突破现有净地挂牌出让政策，在旧村改造时允许毛地挂牌，允许村集体经济组织及村民代表大会同意的村改项目毛地挂牌，公开出让，但合同约定一年内完成拆迁。若在规定期限内退出旧村改造工作，对前期投入不予补偿。具体建议操作方式：村集体经济组织通过招商引进有开发实力的房地产企业，先期签订改造协议，土地挂牌时一般可以由该企业竞得。

开发用地按新建居住区还建用地的1：1至1：1.2的比例确定，并与新建居住区还建用地捆绑成项目后公开供地，由取得开发权的开发主体进行房地产开发。采取该方式出让时，其开发用地以还建安置房建设成本和地块地价之和的1.15倍为公开供地时的底价，用于还建安置房建设和对原村集体所有土地的补偿安置。

（五）完善相应配套和奖励政策

建议政府不从旧村改造中获利，开发用地、储备用地的土地出让金、增值收益的60%划转给旧村所在区财政专户储存，用于旧村综合改造中的基础设施配套建设;40%由市人民政府统筹用于旧村综合改造的市政基础设施配套建设等。对旧村综合改造集体经济组织改制相关税费进行减免;建设还建安置房、实施改造的主题在开发用地中进行项目建设涉及的相关税费进行减免;对各区旧村改造融资进行贴息，由市、区财政按6;4比例分担。对于能在规定时间内完成整村拆迁的，可以一定的还建面积给予奖励。

厦门旧村改造应当因地制宜，在尽量保存原本社区文化传统的同时改善人居环境。通过科学规划，功能改变，释放出更多的土地用于城市建设，让旧村改造与城市的经济发展规模和城市建设规划相协调，给社会的发展带来更大的经济效益和社会效益。

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作者简介：

胡豫，厦门市土地开发总公司，福建厦门。