略论农村土地承包经营权确权登记中的几个法律问题

戴念邦 王骏

摘 要：农村土地承包经营权确权登记在土地流转、土地经营权抵押中起着基础性作用。由于产权意识不强、纠纷较多、土地流转不规范等原因，导致土地确权登记面临一些困难。土地确权登记政策中，存在与《物权法》相关规定不协调的地方。因此，必须协调两者之间的关系，才能更好的推进三权分置改革的进程。

关键词：土地承包经营权；确权登记；物权；三权分置

农村土地承包经营权的确权登记是国家为了适应实践的变化，解决新的土地问题和矛盾，促进农村经济在新形势下得健康发展，所以通过对土地承包经营权确权登记来查清承包地块的基本信息，明确土地权属关系，有利于保护农民的土地利益，深化农村土地产权制度改革。

1 土地承包经营权确权登记在具体运作中的问题

1.1农民产权意识薄弱，对土地承包经营权确权登记工作认识不够

土地承包经营权已被我国《物权法》认可，认为它是一种用益物权，这就明确了其物权的性质和地位。但农民对其的认识还停留在表面，不知道土地承包经营权确权登记对自身利益有何影响。缺少了农户主体的积极配合，土地确权登记工作的难度大大增加。

1.2土地纠纷众多，土地纠纷解决机制不完善

我国在在土地承包中引发的诸多纠纷，最突出的就是家庭成员减少引起的问题，比如说婚嫁女在原地取得了承包地，嫁到他处后，原地收回其承包地而引发的纠纷。还有承包人死亡后，土地承包经营权是否随承包人的存在引发纠纷，这就使工作人员在进行确权登记之前还要解决这些纠纷，加大了工作的难度，使该项工作不能顺利进行。

1.3土地流转不规范，相关合同存在效力瑕疵

土地流转是我国农村土地发展的必然趋势，随着我国经济的迅速发展，农村许多农民放下了耕耘多年的土地，选择进城务工。根据《物权法》的规定，土地经营权的设立和取得主要是通过承包合同完成的，即该权利不用登记，只需转让土地承包经营权合同生效时就取得承包经营权，但这种方式取得土地承包经营权土地在流转中会出现许多问题。首先是土地流转登记出现空白，如果年代久远，可能连承包合同都找不到了，而这些承包合同不仅是证明承包经营权的转移，更是现在开展土地承包经营权确权工作的依据。其次是农户之间的土地在自由流转中缺乏有效地引导和管理，导致一些土地流转行为的不规范。[1]

2 土地承包经营权确权登记的法律影响

2.1土地承包经营权确权登记在物权法上的效力

农村土地承包经营权的物权登记效力与普通不动产物权登记还是有些区别，国内的学者对此也是颇有争议。在我国，普通的不动产物权变动一般采用登记生效主义，即在现实生活中，人们进行不动产物权交易时，只有去相关的登记部门进行了物权变动的登记，不动产物权才会转移。但土地承包经营权却与之不同，它采用登记对抗主义，即原土地承包经营权所有人与次承包人的承包合同成立时，该物权就随之转移，该物权变动不需要去相关土地部门办理登记手续就能发生效力，只是未经登记不得对抗善意第三人。但该种做法却不利于保护第三人的利益和维护交易安全，物权法中有一条基本原则为公信公示原则，即我们在生活中的不动产物权交易，必须要有一个公示行为，要让人们能知道该物权已经发生变动。现在土地承包经营权的变动不经登记即可生效，没有一个物权变动的公示行为，第三人难以确定该物权的实际归属，自然不利于交易的安全，对此我国一些学者有不同意见。

王利明教授认为应该从两方面来看待这个问题，一方面，“土地承包经营权的设立采取登记对抗主义，符合我国现在的情况，它有助于减少土地承包经营权的设立成本，减轻农民负担，而且土地承包经营权在我国当前的发展水平还较低，即使没有登记，也不会引发交易安全。”另一方面，“随着社会向前发展，登记对抗主义必然不适用农村土地经济的发展，会带来许多问题。”[2]因为根据我国的国家政策，是要加快土地流转效率和规模，发展农村集约化经济，农村市场化的发展，必然使土地承包经营权的流转越来越频繁。为了明晰农村土地产权，保护交易安全，有必要采用登记生效主义。李开国教授提出“多数国家是根据登记原因的不同而赋予登记不同的效力”，即如果是基于民事法律行为而取得不动产物权，非经登记不生效力，如果是非基于民事法律行为物权变动，非经登记不得处分。[3]

从现在看来，我国土地承包经营权的确权登记并不属于物权法上的不动产登记，而仅仅只是物权产生之后的一种行政确认，因为该权利的取得在承包经营权合同成立时已取得，之后的登记就只是一种证明行为。所以在土地流转中，这种登记方式存在一些弊端，比如说原承包人将承包地承包给次承包人后，又欺骗善意的第三人，再次将承包地转让给善意第三人，由于该种登记方式缺乏物权变动的公示效力，第三人也难以知道该承包地的实际归属，从而危及交易安全。所以本人认同王利明教授的观点，即使现在登记对抗主义满足现在的土地流转需要，但随着农村经济的飞速发展，土地流转速度的加快，登记生效主义更有利于维护交易安全。现在开始查清土地归属、解决土地纠纷，给承包人颁发经营权证书，明晰农民的土地产权，就是因为由于登记对抗主义使许多土地流转并未登记造册，给政府对土地的综合管理带来许多麻烦，也不利于土地流转。

2.2土地承包经营权确权登记对抵押权能实现的影响

我国《物权法》第184條规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”可见在过去，用土地承包经营权抵押是不被法律认可的。这是因为在过去，我国农业发展水平较低，土地和粮食是农民生存的基础，是国家发展的基础，如果让土地承包经营权具备抵押权能，如果农民滥用土地抵押权能，可能会导致土地关系混乱，不利于农业生产，所以为了保持粮食的稳定生产，促进农民积极生产，不允许农户私自用土地承包经营权来抵押。但随着我国农村经济的快速发展，为了提高农村的市场化程度，国家已放开了该项制度。2015年8月，国务院印发的《关于开展农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》表示要“在试点区域调整物权法、土地承包法关于土地承包经营权不能用来抵押的规定”。

2016年3月，中国人民银行、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部发布《农村承包土地经营权的抵押贷款试点暂行办法》规定：“如果有承包经营权的农户没有政府土地部门颁发的土地经营权证书，农户不允许以其拥有土地承包经营权来申请抵押贷款。”所以现在给农民的土地承包经营权确权颁证，是农民依土地承包经营权申请抵押贷款的一个前置性因素[4]，只有把这项工作做好，土地承包经营权的抵押权能才能成为现实，农民贷款难的问题将得到缓解。

2.3土地承包经营区确权登记对“三权分置”政策的影响

从当前农业现状来看，农村土地“三权分置”政策的重点在于土地承包经营权，即要明确土地承包经营权应有的法律地位能，赋予承包经营者充分的土地权能。放活经营权，首先要做好的就是实现农村土地流转的规范、有序，只有把土地流转工作做好了，才能彻底放活土地承包经营权。而规范土地流转，必然要做好土地承包经营权的确权工作，只有从根本上明确土地承包经营权的归属，解决土地纠纷，规范土地流转行为方式，土地流转才能更加顺畅，才能更好的放活经营权。土地承包经营权进行确权登记不仅有利于稳定现有的土地承包关系，而且为实现农村土地所有权、承包权、经营权有效分离，为引导土地经营权有序流转，建设中国特色农业经济、推动农业现代发展奠定了基础。

3 完善土地承包经营权确权登记工作几点的建议

3.1采取统一的不动产物权登记方式

我国的土地承包经营权的变动采用的是登记对抗主义，而普通的不动产物权采用的是登记生效主义。诚如王利明教授所言，随着土地流转程度加深，土地流转行为必须更加规范，而继续采用登记对抗主义必然将不利于土地交易安全。土地承包经营权一经登记，就发生法律效力，受到法律的保护，而不再只是一种行政确认。而且土地承包经营权与一般的不动产物权登记方式不一致，会致使人民对登记制度产生误差，引发不必要的矛盾。采用登记生效主义，土地确权证书是土地承包、转让的依据，这就强化了物权登记的公示效力，可以减少权利主体在签订物权转让合同时产生矛盾，规范土地流转行为，保护交易安全。[5]

3.2建立多元化的农村土地纠纷解决机制

农村较多的土地纠纷是妨碍确权登记工作一大问题，要想全面落实好土地承包经营权确权登记工作，必须要解决我国农村当前较多的土地纠纷。但我国目前的纠纷解决机制还很单一，不能有效地解决土地纠纷，这就大大降低了登记工作的效率。所以我们要建立多元化的土地纠纷解决机制，先把纠纷问题解决。一方面要积极发挥人民调解、行政调解的积极作用，加大公益组织、民间团体的介入力度；另一方面，在解决纠纷时要充分考虑到村民之间的感情，因为我国农村社会带有很浓烈的宗族色彩，是典型的熟人社会，所以应该尽量采用民间调解，不到万不得已尽量避免村民们对簿公堂，避免纠纷的扩大化。

3.3加强农民的法律意识，规范执行人员的工作方式

我国现在大力建设法治国家，但农村一直是法律的薄弱区，我国农民的法律意识还较低，对土地承包经营权确权登记工作的认识不够，缺乏应有的积极性，不利于该工作的开展。所以，政府应加大土地确权登记和相关法律知识的宣传力度，在进行承包经营权确权登记时注意工作方法，多和农民们沟通宣传，让他们充分了解国家的土地政策，让农民意识到土地确权登记是为了保护自己的土地权益，是为了强化他们的家庭承包经营的基础地位，是维护自己利益的事。

4 结语

土地承包经营权作为一种物权，是农民对土地享有的权利。对它进行确权登记，体现了国家对农民土地利益的保护由行政保护趋向法律保护，在法律上确认农民对土地的各项权利，体现了我们国家对“三农”问题一如既往的重视，体现了国家积极改革和完善现有土地产权制度的决心。在当前国家提出“三权分置”政策的大背景下，土地承包经营权确权登记发挥着先导和基础性作用。它是我国农村经济发展迈向市场化、产业化的一个缩影。它保护了农民的土地权益，加强政府对土地的综合管理，稳定了现有的承包关系，促进了土地的流转，是现代农业发展的趋势。

基金项目：本文系湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划项目——论土地承包经营权确权登记的法律影响（编号：743）、娄底市科技局项目——“湘中地区土地确权登记中的相关法律问题研究”的阶段性成果。

参考文献

[1]何虹，许玲.农村土地承包经营权确权登记制度的法律完善[J].农村经济.2013（6）.

[2]王利明.物权法[M].北京：中国人民大学出版社.2015：234-238.

[3]趙芳.我国土地登记制度研究[D].南京农业大学硕士学位论文.2004.

[4]焦富民.“三权分置”视域下承包土地经营权抵押制度之构建[J].政法论坛.2016（6）.

[5]王丹.三权分置背景下的土地承包经营权确权登记制度：现实困境与出路[J].普洱学院学报.2016（5）.

作者简介：

戴念邦（1995-），男，湖南岳阳人，湖南人文科技学院法学院法学专业2013级学生毕业生；王骏（1997-），男，湖南湘潭人，湖南人文科技学院法学院法学专业2015级本科生。