国家的空间再造与社会边界：乡村治理中的基层政权建设

高成军

摘 要：基層政权的运作逻辑及治理能力直接型塑了乡村治理样态及发展走向，需就其历史脉络及现实问题进行分析。晚近以来在现代民族国家叙事替代王朝国家传统的陵替过程中，寻求国家权力的空间在场及通过一定的宪制架构实现政治整合，是现代国家建构的必要努力之一，基层政权建设正是实现此种任务的重犁，国家通过组织嵌入及围绕组织运作的制度加持，实现了国家在乡村社会的空间再造及合法性叙事。但是这一实践过程始终面临着国家与社会、官治与民治、集权与分权、自上而下与自下而上等紧张关系与矛盾纠结，这也引起既有乡村治理理论上的分歧杂陈，“重建社会”与“回归国家”等声音不绝于耳。立基于历史考察形成的一般性结构原则与既有实践面临的二元悖论消解，边界厘定下权威的结构化建设应是选择，这需适切性、可及性的制度安排及耦合体系建设。对此应以互嵌共生共强为治理目标、以公共性为价值皈依、以权威的制度化建构为路径、以三治结合为运作方式、以能力和队伍建设为保障。循此，才能架构一个国家与社会良性互动的乡村治理体系。

关键词：乡村治理;基层政权;空间;回归国家;重建社会

中图分类号：C911

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2019）04-0096-10

National Spatial Reconstruction and Social Boundary：

The Construction of Grassroots Political Power in Rural Governance

GAO Chengjun1，2

（1.School of Law， Tsinghua University， Beijing， 100084， China;

2. School of Law， Gansu University of Political Science and Law  Lanzhou， Gangsu， 730070， China）

Abstract：The operational logic and governance ability of the grassroots political power directly shape the rural governance and development orientation， and it is necessary to analyze its historical context and practical problems. In the recent process of replacing the dynasty’s national tradition with the narrative of the modern nation-state， the space for seeking state power and the political integration through a certain constitutional structure is one of the necessary efforts for the construction of a modern state， and the construction of grassroots political power is exactly the pillar. The state has achieved the space re-creation and legal narrative of the country in rural society through organizational embedding and system around the operation of the organization. However， this practice has always faced tensions and contradictions between the state and the society， the governance by the government and by the people， the centralization and decentralization， the top-down and the bottom-up， which also leads to the differences in the existing rural governance theory. The appeal to “rebuilding the society” and “returning to the country” keep lingering on. The general structural principle based on historical investigation and the dual paradox faced by existing practice are in disintegration; the authoritative structural construction under the boundary determination should be the choice， which requires appropriate and accessible institutional arrangements and coupling system construction. . In this regard， we should regard embedded symbiosis， common strength as the governance goal， publicity as the value， the authoritative institutionalization as the path， the combination of the three and the three as the mode of operation， and the ability and team building as the guarantee. In this way， a rural governance system in which the state and the society interact positively can be constructed.

Key words：rural governance; grassroots political power; space; return to the country; social reconstruction

党的十九大报告指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2018年颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也强调建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。这是中国乡村秩序变迁及治理转型的一个发展方向，其标志着既有的政治表达和公共讨论从以往强调村民自治、管理民主向突出治理体系及治理有效转换。从自治到治理、从民主到有效，不仅仅是一个语词表达的外在转换，其更为深层的意义是话语体系背后函摄的治理理念变迁及与此相伴而生的制度规则体系的重构，这需要我们从一个更为深层、更为系统、更为立体的角度去理解分析。而作为勾连国家与社会，起着上通下达组织和协调作用的农村基层政权，其运作逻辑及治理能力直接型塑了乡村治理样态及发展走向，因此需现阶段的乡村治理研究给予足够的重视。其中函摄的问题有：乡村治理与基层政权建设的关系在那里？在现阶段的乡村治理中，到底更应该强调“重建社会”，通过乡村社会的活力再造寻求秩序维系，还是应该侧重“回归国家”，借助于国家的空间再造及其基层政权能力建设防止秩序失范并进行公共产品供给？我们需要何种意义上的基层政权建设？以组织及制度嵌入的国家空间再造其社会边界在哪里？如何通过基层政权建设推进乡村治理等等。对这些问题的思考，不仅需要将其放逐于晚近以来基层政权建设的整体历史脉络，在梳理总结经验教训的基础上，就其目标指涉及功能意涵达成一个基本的共识，更应该从既有治理实践面临的问题及政治需求入手，通过适切性、可及性的制度安排及支撑体系建设，以此架构一个国家与社会良性互动的乡村治理体系。

一、为什么重提基层政权建设

就学术研究而言，对乡村治理我们可以以村治场域中的“行动者”为中心进行讨论，探讨行为—角色—利益背后行动者的现实地位、方式策略、行动逻辑与村治影响，进而进行相应的制度设计。亦可以以制度为中心，探讨制度—变迁—秩序背后的行为、规则与结构，最终寻求制度机制的完善。但是，无论是以行动者为中心的微观考察，还是以制度为中心的宏观讨论，其视野投射的场域及所涉问题根本都离不开权力的空间叙事及政治表达。而在权力的空间叙事中，政治国家与乡村社会的二域划分，以及勾连这两个领域的组织建设自然会进入我们的视野。因为“在一般意义上，国家这一宏大的政治概念在实践层面上更多的被理解为地方政府，即代表和实践着国家的意图和各类方针政策，并承担相应维护政权稳定职责的基层政权。地方政府包括省、市、县、乡四级，其中，县乡两级是直接与农民发生各种关系的最基层政府，省市两级政府在国家和农民的关系框架中，主要起上传下达的作用。能够主导乡村发展实践的往往是乡镇这一级政府，而广大的乡镇干部则是国家意志的实践主体，往往成为政府的代言人。”[1]现代国家正是通过组织及围绕组织运作的制度嵌入，希冀下得去上得来的效果：一方面通过国家对社会的整合使得国家力量下得去，最终达致国家建构，另一方面通过组织的上通下达和能量交换，使下面的呼声和诉求能上得来，达到知识、信息及需求的双向流动，进而提高国家的治理能力及治理成效。因此，以组织为中心，分析国家—组织—社会背后的治理逻辑及制度安排也是乡村治理讨论中一个很好的分析框架，这要求我们对勾连国家与社会的农村基层政权给予足够的重视。

引起本文讨论的第二个因素是现阶段基层政权建设在实践和理论方面面临的种种纠结和困惑。就实践而言，基层政权建设是近现代中国国家建构过程中宪制架构与政治现代化发展的一个重要内容，晚近中国乡村治理中的基层政权建设，其实践过程始终面临着国家与社会、集权与分权、官治与民治、自上而下与自下而上等紧张关系，此种紧张关系亦引起了基层政权建设的实践悖论：一方面，地方世界中的国家嵌入太重，难免造成如人民公社时期对社会创造活力的压倒性窒息，最终影响乡村发展;而另一方面，国家的退场又导致乡村社会公共产品不济及资本或灰恶势力把持下的秩序失范。此种实践悖论也引起了理论上的分歧杂陈、新旧云集，“重建社会”与“回归国家”等声音不绝于耳。“重建社会”论者主张通过乡村社会自组织建设及传统治理资源的挖掘和重建，形塑乡村社会治理秩序。而“回归国家”论者则希冀通过国家的空间再造及基层政权能力建设，为乡村社会的公共产品供给和社会秩序维系提供力量。因此，这种实践方面的悖论和理论方面的纠结，也需要我们重视这一问题的探讨。

二、

基层政权建设与现代国家的空间再造

晚近以来的中国农村基层政权建设是在现代國家建构这一大的时空背景下展开的。肇事于反帝反封建和国家的现代化建设这两大历史任务，现代国家建构是近现代中国历史铺叙的主线之一，其一方面在现代民族国家叙事替代王朝国家传统的陵替过程中，通过国家的空间再造及其政权体系建设，将国家的权力边界达致所辖疆土，并寻求辖辖民众的身份认同;另一方面按照现代民主国家的理念要求，通过宪制法律架构及建制化的官僚体系运作，铸造国家运行的民主化和法治化底色。而无论是民族国家建构还是民主国家建设，寻求国家权力的空间在场及通过一定的制度架构实现政权巩固、社会管理等政治功能，是维系现代国家这一共同体作为一个整体得以存在并强大的必要努力之一。据此“对传统社会的改造和重塑一直是民族国家建构和现代化的主题，这样的社会改造被称为规划的社会变迁，传统的国家结构和社会形态是社会改造的对象，同时也是社会改造运动发生和展开于其中的历史背景和社会条件。”[2]在社会改造过程中通过组织和制度嵌入及政治性符号的身份改造是现代国家建构中一个重要所涉，晚近中国对乡村社会的改造，无论是政权下乡、组织下乡、法律下乡，还是代表国家形象及其意识形态的符号、身份的下乡，其开展的因由及背后的深层逻辑恰恰如此。

随着现代国家建构的渐递推进，当国家力量在进入乡村社会时，其面对的是一个传承已久的乡治秩序，此种乡治秩序无论在社会的权力结构及社群联结体系，还是地方世界中人们对自己所属的身份、符号以及社群的权威、秩序认知，乃至背后反映的秩序逻辑及运行法则等等方面，都与现代民族国家的要求相去甚远。因此，国家为了完成政治整合、资源汲取、社会动员、身份认同等宣示国家在场的建构任务，必将通过建制化的政治手段重建国家权威的组织及制度嵌入，无论是清末民初的区乡行政、人民公社时期的政社合一，还是改革开放后的乡政村治及后税费时代国家力量的部门条块化下移，都是此种建构诉求的实践性尝试。而在其中，基层政权建设正是实现此种任务的重犁，因为“国家政权建设是指国家通过官僚机构的下沉，加强对基层社会的渗透和控制从而将分散、多中心的、割据性的权威体系，逐步转变为一个以现代国家组织为中心的权威结构的过程。”[3]在这一过程中，国家通过科层化的组织建制，以及法律制度等强制性力量的加持，实现了国家的空间再造及合法性叙事。

（一）“士绅自治”与“区乡行政”

近代中国第一次集中化的乡村基层政权建设起始于清末民初以乡地保甲、区乡行政、地方自治为代表的新政运动。清末民初，无数仁人志士提出以富国强兵为口号的中国早期现代化建设运动，当国家企图借助建制化的组织设置以加强地方社会控制及社会改造的时候，其首先面对的中国乡村社会是一个与立宪维新思想关于新型地方政府设想殊异的社会。这种社会无论是如费正清所言的“士绅社会”[4]，还是其他论者所指的“吏民社会”[5]或者“官督绅办”社会[6]，都不符合现代国家建构的要求：一是国家的治理结构由两种秩序力量得以维系，一种是以皇权为中心自上而下的官僚体系，一种是以宗族士绅为中心的地方权力系统，这种治理格局就如费孝通所说的双轨政治，在这一由“绅权和皇权主导的乡村治理格局中，乡村社会有自身的治理规则、治理领域和治理逻辑，是一个完全意义上的乡村政治系统。”[7]二是国家的统治力量，至少是官僚建制没有沉入乡村社会，“正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区……出来城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。”[8]三是“宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序。”[9]乡村社会的秩序依靠乡绅、宗族等地方权威进行自治，这些“地方权威并不经由官方授权，其所依赖的支持系统主要来自于地方社会，由一系列相互配套的地方性制度保证。”[10]他们在国家与地方社会直接拥有足够的权力空间及行动能力;四是民众对国家及其政治性符号没有一个清晰的身份认同，宗法血缘关系是个人身份认同的基本归属。这种状态正如秦晖概括的“国权不下县， 县下惟宗族， 宗族皆自治， 自治靠伦理， 伦理造乡绅。”[5]

在维新思想的影响下，清末民初“中国政治的新生有赖于新型地方政府形成的思想观念占了绝对上风。”[11]于是，国家权力及相关组织如何进入乡村社会，改变乡村社会状况就被提上日程。在这一背景下，国家基层政权建设进而被迅速推进，《各省官制通则》《地方自治试行条例》《县治户口编查规则》《乡自治制》等制度不断颁布，乡地保甲、区乡行政、地方自治等新政措施也在各地不断推进，国家权力不断伸入乡村社会，国家政权建制也以不同形式在乡村社会得以保存并逐步发展。但是经济上的财政压力导致地方政府不得不联合甚至吸纳豪强恶霸进入政权组织，以扩大税收、攫取资源进而维持政权建设，导致国家权力的扩展破坏了乡村社会既有的“权力文化网络”，基层政权蜕变为“赢利型经纪”，替代了传统的“保护型经纪”，基层政权建设的“内卷化”不断形成[12]，造成费孝通所说的使双轨政治演变为单轨政治，乡村治理衰败及秩序失范日益严重，最终使所谓的基层政权建设和地方自治尝试以失败告终。

（二）全面嵌入与政社合一

新中国成立后，新生的国家政权如何通过权力集中和权威再造，以提升社会动员能力及基层控制，实现国家政治一体化和通过优先发展工业和城市建立国民经济体系，是执政党面临的重大问题。建国初期国家通过土地革命、合作化和农村社会主义改造等运动，最终建立了“三级所有、队为基础”的高度集中统一的人民公社制度。人民公社制度的确立标志着国家通过公社体制，将国家行政权力历史性地嵌入到乡村社会，其政社合一的体制使国家政权力量以历史上前所未有的深度强制性渗透到了乡村社会的每一个角落，实现了国家力量对乡村社会及人民群众的全方位覆盖及资源汲取和统辖控制。

公社体制对乡村社会的全方位控制，是通过以下几种方式进行的：一是一元化的政党建政。国家深入乡村社会，通过党组织和人民政府建设，实现了国家权力机构对乡村社会的全覆盖和一元化领导;二是依附性的经济控制。国家将强制性的行政权力与土地集体所有基础上的集体生产和资源分配结合起来，實现了人民群众在经济生活方面对国家的依附;三是革命化的政治动员。人民公社通过革命化的动员手段和社会主义改造运动，将国家意志及体现国家意志的一些意识形态符号渗透在群众生活的方方面面，以此保证国家的行政命令和集体生产任务畅通无阻地实施;四是全能主义的社会整合。国家通过“组织军事化 、生活集体化 、行动战斗化”等全能主义的整合方式，实现了国家行政权力对乡村社会和人民群众的严格控制。

政社合一的人民公社体制，使国家力量全方位的控制乡村社会的公共生活乃至群众私人生活，导致“主要的社会资源几乎尽在国家的掌握之中，各种相对独立的社会力量很难发育出来，国家和社会通过国家对社会强有力的渗透和控制而融为一体。”[13]看似国家在农村的基层政权建设取得了较大成绩，但是长时间、高强度的以“剪刀差”和农村服务城市为代表的资源汲取方式也造成乡村发展缓慢，最终窒息了乡村社会的自身活力和广大人民群众的生产积极性和自主性，“在乡村社会实践中给农业生产和农村社会带来了诸多不利影响。农业生产力水平较低，农村社会发展滞后，农民日常生活也存在诸多问题。”[14]最后导致在乡村社会的内部生发了解构性的动力。

（三）草根民主与社会重构

上世纪70年代末，随着由安徽省凤阳县农户首创的家庭联产承包责任制的推行，拉开了中国农村经济体制改革的序幕，在改革推行下原先“三级所有，队为基础”的人民公社体制逐渐解体。后来在填补旧有的基层控制机制失效造成乡村社会无序和失范状态的过程中，以广西宜山县为开始的一些自治性的村民委员会组织在各地出现，这一管理形式由于与农村经济体制改革的实际比较符合，随后得到中央的肯定。1982年12月修改后的《中华人民共和国宪法》第95条规定“乡 、民族乡 、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府。”第 110 条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织。”宪法以国家根本法的形式，明确了村民委员会的法律地位。而1987年11月通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，则系统确立了村民自治的基本原则和框架，至此“政社合一”的人民公社体制转变成了“鄉政村治”的农村基层政权运作模式。

“乡政村治”模式下，国家权力的收缩改变了对乡村社会的控制形式，使国家与基层社会的关系以及乡村社会的组织形式发生了结构性变化，“在基层农村管理体制中就并存着两个处于不同层面且相对独立的权力：一是自上而下的乡镇政府（代表国家）的行政管理权，二是村委会（代表村民）的自治权。”[15]乡村社会从一个行政化的社会变成了群众自治性的社会。由于其将国家的行政管理与乡村社会的自主性发展契合起来，对于调动农民群众的生产积极性和主动性，促进农村经济的全面发展作用重大。同时，实施“乡政村治”使政府集中力量进行行政引导，乡村内部事务由群众自治性组织管理，国家与社会形成二元互动的模式：一方面通过群众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，激活了乡村社会的创造性活力，减少了国家对乡村社会管理的成本;另一方面通过国家对乡村群众自治组织的指导协助和一些公共服务，提高了国家对基层社会的影响。然而“乡政村治”的治理并非一帆风顺，由于国家权力的部分分权显示出了更大的弹性和自主性，在与各方利益的互动中形成了自身独立的利益追求，加上这一制度设计本身存在的问题和农村社会不断出现的新情况的影响，为此也引发了一系列问题，需要新近的基层政权建设得以解决。

三、

乡村治理：重建社会还是回归国家？

（一）历史考察得出的一般性结构原则

激荡百年有余的农村基层政权建设历史，构成了近现代中国国家空间再造的一种历史叙事。在寻求国家现代化及社会治理的实践过程中，因应于不同时空背景下的现实问题及政治需求，不同的基层政权建设模式及相应的制度架构铺叙展呈，构成了百年中国乡村治理之路的一种本土化探索和努力。但是，无论这些模式基于何种目标指涉进行机制架构，也不论这些模式呈现出何种制度面向，其在形成和实践过程中却始终面临着国家与社会、官治与民治、集权与分权、自上而下与自下而上等治理选择难题及阵痛纠结。对这些价值的选择和平衡，也造成了不同阶段乡村治理的不同效果。现阶段的乡村振兴抑或乡村治理实践，亦面临着这些选择和纠结。以何种价值依归进行模式选择，又以何种逻辑起点进行制度的铺陈，都是面临的问题。对此，基于百年实践引出的一些讨论，以及在此基础上形成的一些经验和一般性结构原则，或许可能对新近开展的乡村治理实践有很好的启示。

第一，基层政权建设与乡村治理。通过历史的考察，我们看到乡村基层政权建设的运作逻辑和治理能力直接形塑了乡村社会的治理水平及发展走向。清末民初的基层政权建设使双轨政治变为单轨政治，在对既有乡村社会“权力的文化网络”破坏的情况下，国家权力又无力提供秩序供给和规则输送，反而在资源汲取的政治需求下，使“赢利型经纪”替代了传统的“保护型经纪”，最终导致乡村社会秩序失范及治理衰败。而人民公社体制下的基层政权建设，由于国家力量的全能主义社会整合，政社不分、权力集中，导致国家与社会融为一体，高度集中统一的公社体制在实现国家权力对乡村社会全范围渗透的过程中，亦因为革命化的手段而导致对群众私性生活的管控，看似权力无所不在、无所不能，恰恰危机四伏，最后因为几个农民的私下创造而被解构。而乡政村治下的基层政权建设，由于其制度的合理性而促进了乡村治理的良性发展，虽然有问题，但是问题也能在既有的制度框架下通过政策修正而加以解决。因此，农村基层政权建设是现代国家建构的一种铺陈方式，其在乡村治理中扮演着重要角色，也是乡村治理的重要组成部分，其建设的理念设计、制度架构和运作逻辑直接决定了乡村治理的生态及成效。

第二，基层政权建设与社会自治。百年中国基层政权建设历史，基本上交织着两个主题：一是国家权力的下沉和控制，二是基层自治的要求和表达。通过上文对基层政权建设历史的考察，我们不难看到，在寻求国家权力在场的空间再造过程中，国家及其代表国家的组织及制度建构，一直试图通过基层政权的建制化努力，将触角延伸到乡村社会，达到对社会的控制。无论是清末民初的区乡行政还是上世纪中叶的人民公社体制，都是这一目标驱使的政治努力。但是，在国家权力嵌入的过程中，来自乡村社会的自治性力量一直都试图寻找自己的生存空间，进而与国家权力游弋争斗。由此，在基层政权建设过程中，如何对待社会自治就是一个很重要的问题，对这个问题的应对，也直接造成了不同的乡村治理效果。清末民初虽然提出了乡镇自治，但国家政权的努力还在于加强国家权力对区乡乃至区乡之下的乡村控制，由于权力下沉对乡村社会既有的“权力的文化网络”破坏，导致了这一阶段的基层政权建设以失败而告终。而新中国成立初期的人民公社体制，由于国家权力的强制嵌入，直接造成了国家与社会混为一体，窒息了社会内生活力和人民群众的积极性和自主性，最后导致了由内而外的解构。改革开放以来，随着村民自治的推行，国家权力从村一级收缩，乡村社会的活力逐渐被激活，这也促进了农村的快速发展，但是权力扩展的冲动亦造成了自治的行政化倾向。因此，通过上述历史考察，我们基本可以得到这些结论：基层政权建设不拒斥社会自治，它的活力更需要社会自治的支撑。同时，社会自治也需要国家力量的引导，只有将基层政权建设与社会自治协调发展好，才能促进乡村治理的良性发展，以国家权力的强制嵌入替代社会自身发展空间的做法，终将伤及基层政权在乡村的权威而遭致失败，而以社会自治排斥国家权力，亦会因为缺乏国家力量的支持和引导而破坏乡村自治的发展。

第三，基层政权建设与政府职能。从基层政权建设的历史发展及成效看，强调加强基层政权建设，绝不是意味着权力的一种单向控制和支配，也绝不是意味着一种行政权力的资源汲取和社会管控。加强基层政权建设毋宁是促其向“小政府、强政府”的方向发展，因此秩序供给、规则输送、公共服务和发展引导才是其根本目的。清末民初为了动乱时代的政权维持而借助基层政权建设进行资源攫取，以及人民公社时期为了支持城市和工业的发展而剪刀差的一种资源汲取，都由于背离了其内在目的而达致问题乱生。所以加强基层政权不是意味着国家强制性力量的加强，而是意味着国家公共职能的转变：一是政府行为的范围从无限走向有限，将由市场和社会主导的领域让与市场和社会，而将自己作用力集中在诸如促进社会稳定、维护乡村社会治安、引导民众发展经济、提供公共产品等方面;二是政府行为的理念从管理走向服务。政府应提高与各种非政府组织、私人组织和公民个人的合作、互动、协调、配合，加强对公众需求的回应性，根据公众需求来提供各种服务;三是政府行为方式手段由主要依靠行政命令向多种方式综合并用转向。改变传统以计划指令为主进行社会管理的手段，更强调通过经济、政策、法律手段使政府行为方式变得越来越民主、人性，进而减少政府行为成本，增强行为的效能;四是政府行為目的从汲取转为输入。农村基层政权建设从先前那种深入乡村社会进行资源汲取，转为对乡村社会的发展及乡村治理输入资源和财力，并提供公共产品供给。

（二）既有实践面临的二元悖论

在现有的乡村振兴或乡村治理实践中，到底更应该强调“重建社会”，通过乡村社会自身治理资源的重建寻求秩序供给，还是强调“回归国家”，通过国家力量在乡村社会的加强提高有效治理，除需要对中国乡村治理整体历史发展考量外，也应对中国社会独特的政治运作逻辑和乡村发展面临的问题进行考察。行政主导是中国社会独特的政治运作逻辑，在现有的乡村治理中，一方面随着传统治理资源的消解，乡村的秩序维持和公共产品供给，迫切需要国家力量在场并作出应有的努力。但是，另一方面，随着村民自治尤其是税费改革后国家与村民关系在制度外表方面的消弱，国家力量进而通过项目制、农业补贴、转移支付等手段，以部门条块化的脸谱进入乡村社会，但是在进入乡村社会时，由于权力获取方式的变化和村民信息不对称的现实，又造成资源的不平等获取，最终造成基层政权的信任危机。这二元悖论及其造成的问题，正是现阶段基层政权建设中需要解决的问题。

一方面，乡村治理需要加强基层政权建设。首先，随着开放的空间结构及人员、知识和信息的流入流出，一个不争的事实是现有的乡村社会较传统的乡村社会，无论是社会结构、文化样式，还是人与人之间的交往伦理、行为模式和社会心理都发生了或多或少的变化，乡村社会传统治理资源及支撑化体系亦日渐消解，社群成员对乡土社会的归属及互助纽带也日渐脆弱，在此情况下，村庄内部公共权力缺失、公共产品供给等都面临着很大的问题，而如果国家不在场，难免会导致乡村治理的无序和混乱，灰恶势力及资本就会把持乡村的发展;其次，在既有的乡村振兴中，脱贫致富依然是面临的一个重要任务。为了脱贫致富，提高人民生活水平，就需要进行跨越式发展，而在脱贫致富中乡村自身的社会发育程度和社会自力量却很难满足现实要求，这在客观上要求基层政权组织充分履行社会管理职能，发挥推动和帮助作用，引导乡村社会的跨越式发展。在中国行政主导的政治运作逻辑下，一个高效有力的乡村基层政权是农村经济和社会事业的引导者，是农村市场经济发展的动力。相反如果没有一个高效的基层政权引导帮助，乡村社会的经济发展水平和人民生活质量很难取得多大的进展，脱贫致富也面临很大的问题;再次，现阶段乡村基层政权面临的问题，也迫切要求我们在乡村治理中加强基层政权建设。改革开放以来，由于村民自治制度的推行，乡村社会呈现出“乡政村治”的政治格局，在这种格局下，政府对村域的政权调控至少在制度外表方面能力弱化。尤为重要的是，随着农村经济体制改革力度加大，政府职能进一步转变，农业税费的取消，农民对乡镇政府的依赖性进一步降低。这在一定程度上弱化了乡镇政府在老百姓心中的“无所不能”的形象，乡村基层政权组织的权威也大大受到削弱，乡村社会基层政权面临着权威问题、财力问题、人力问题等，这些问题的存在导致基层政权出现“权小、责大、能弱”等张力，必然影响了基层政权作用的发挥，也不利于乡村社会的发展，所以应对这些问题，在现有的乡村治理实践中需要加强基层政权建设。

另一方面，权力不断介入又造成一些新的问题。首先，国家权力的部门条块化下沉与基层政府权力的悬浮。以村民自治为架构的乡村治理体系变迁，使国家与乡村社会的关系，至少在制度外表方面有了很大的变化，国家行政权力触角上移至乡镇一级，而乡镇以下实行村民自治。在这一体制下，乡镇基层政权是我国国家政权在农村的基层组织，具有上通下达的桥梁作用，“上边千条线，下边一针穿”，由于其直接面对国家与社会，维系了国家与社会的联系，因此，一开始在这一体制下乡镇基层政权承担着很重的任务，党的路线、方针、政策及国家的宪法、法律和法规，都要靠乡镇基层政权组织在农村贯彻落实，计划生育、农业税收缴等事务需要乡镇基层政权监督实施，乡村道路、水利灌溉等公共设施的修缮也需要乡镇政府组织。但是在取消农业税后，国家政权力量通过项目制的形式，以部门条块化的方式下沉到乡村社会，与农户发生直接联系，导致乡镇基层政权与农民的联系日益削弱，有学者把这种现象概括为悬浮型政府，这就对乡镇基层政权的功能、作用与定位造成了困惑，如何在新的环境下找寻乡镇基层政权的地位和作用，也是现阶段乡村治理基层政权建设中面临的问题。其次，资源下乡与与民争利。后税费时代，国家权力与乡村社会的制度性联系看似薄弱，但是，区别与传统那种行政命令、社会管控及资源汲取的连接方式，这时候国家权力通过转移支付、农业补贴、项目制等面孔进入乡村社会，这些资本、物资、人力、技术的输入，在给乡村社会带来巨大资源供给的同时，也出现了基层政权与民争利的问题，由于原子化的村民个体在面对名目繁多的各种资源输入时，基于自身信息、渠道的限制，难免造成这些资源在输入时难以平等的惠济普通村民，往往造成国家权力的资源输入与农村社会中业已形成的政治精英、经济精英、文化精英等权力寻租和截取，造成权力与民争利的局面，影响了权力应有的公共性姿态和权威，造成基层政权在人民群众中威望、公信力的削弱，最终也无益于乡村治理中的基层政权建设。再次，村政关系的科层化倾向。在乡政村治的制度架构下，基层政权与村民自治组织的关系一直是一个老生常谈的问题，既有讨论大多围绕“两委”关系的处理，进而由此导致的基层政权在行政发包的绩效驱动下对村民自治的侵蚀，以及在授权关系影响下权力获取方式变动引起村自治组织当家人/代理人的角色定位模糊及与社会脱节矛盾等问题展开。但是，除却两委关系讨论，新近村政关系的科层化倾向及村书记兼任村主任的制度全面推行，这里面对既有制度架构的挑战，以及因此引起的问题，可能是现有乡村治理中基层政权建设面临的新问题。在税费改革前，农村自治组织的运行及人员工资主要靠村提留进行补给，但是税费改革后，农业税的取消导致这部分经费主要由国家财政支持，而国家在大幅度进行资源下乡及工资津贴补给的过程中，亦越来越按照行政机关科层制的管理模式对村自治组织进行日常纪律管理和绩效考核，如坐班制的推行、绩效考核奖励等等，这就导致村自治组织的职业化、科层化、行政化日益彰显。而5月5日，中共中央国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提到：“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥群众参与治理主体作用，增强乡村治理能力。强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制。”[16]以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制和村支书兼任村主任制度的推行，就对既有制度架构及治理理念提出了新的挑战，也对乡村治理中的基层政权建设提出了新的要求。

（三）

权威塑造：乡村治理中基层政权建设的根本

对历史考察得出的一般性结构原则分析和既有乡村治理实践中基层政权建设面临的二元悖论探讨，我们不难看出，在新近开展的乡村治理实践中究竟应该强调“回归国家”还是“重建社会”，本身就不是一个非此即彼的问题。在乡村治理中，既有实践面临的种种问题，一方面与国家权力的消极无为息息相关，另一方面也与权力下乡并没有增进治理有效有关。作为国家政权基础的基层政权，其处在国家与社会的链接地带，其一方面是国家权力在基层社会的组织建制，代表着国家以国家的身份及政治需求履行政治功能。另一方面，在社会结构中，它又与乡村社会有着千丝万缕的联系，这种治理结构上的位阶设置，使基层政权这一节点在乡村治理中起着非常重要的作用。面对乡村社会自身传统治理资源消解的不争现实，在中国独特的政治运作逻辑下，如果单凭社会自治的那种理论上的美好设计，难免导致乡村社會的失序和公共产品不济。因此，在乡村治理中基层政权“是新时期推进农村社会建设、促进广大农村地区社会和谐稳定、全面承担农村涉农项目和事务的组织者、参与者和行为主体。”[17]要巩固和完善基层政权组织在乡村的发展，确保党群干群关系的顺畅，就必须加强和完善基层政权建设，巩固和加强乡村基层政权建设，是国脉之所系、稳定之所倚的大事。只有在党委、政府的统一领导下，加强乡镇政权组织权威、建立健全农村基层党政组织、充分发挥农村党支部和村民委员会的作用，才能从根本上促进农村社会的发展。

但是，由于基层政权代表着国家以及国家背后的各种资源、机会、利益。因此，基层政权下乡的过程本身就是一个资源分配和机会供给的过程，基层政权建设能否推进乡村社会的有效治理，取决于基层政权基于公共品行的运作操守，以及在这一操守下建立的公信力及权威网络。因此，乡村治理中的基层政权建设到底应该建设什么，我们认为不是建设其统治力或者管控力，亦不是建设其资源汲取能力，而毋宁是权威建设，权威才是现阶段乡村治理实践中基层政权建设的根本。一个权威高效的基层政权对于维护乡村社会稳定、引导本地经济发展、实现脱贫致富提高人民生活水平，推进乡村基层民主政治建设、推进社会主义新农村建设和和谐社会建设都有十分重要的意义。而一个软弱涣散的基层政权，非但不能引导本地经济发展，而且可能会因为无力应对各种危机，导致人们对其能力失去信任，而“一旦政府的效力受到怀疑，一场管理危机便在所难免;而如果不能得到及时解决，这种管理危机可能最终演变为民主危机。”[18]所以在现阶段的乡村治理中，我们应将提高乡村基层政权权威建设放在重要位置。乡村基层政权建设的实质是加强国家权威在乡村社会的地位，巩固党的执政基础，密切党群、干群关系，发展和维护群众利益，促进农村经济和社会的全面发展。

四、

权威的结构化建设：边界厘定下的应有选择

立基于历史考察形成的一般性结构原则及既有实践面临的二元悖论考察，我们认为乡村治理中的基层政权建设不是加强基层政权的权力范围及领域，也不是加强基层政权的控制力及手段方式，而是通过基层政权权威建设，形成国家在乡村社会的内在威望及影响力。而如何达到这种影响力，可能存在一个权威的结构化建制问题，这恰恰也是国家空间再造及其社会边界厘定下基层政权建设的应有选择。

（一）互嵌共生共强是目标

作为国家治理重要组成部分的乡村治理，其治理机制的架构设计和具体制度的渐递展开，本身就应该符合治理自身应有的一些理念限制和逻辑函摄。从理论上来讲，国家治理抑或所谓的国家治理体系及治理能力的现代化，本身就不同于统治或者管理，它不是单凭国家力量一厢情愿的长驱直入就能达到应有的效果，亦不是一个社会拒斥国家力量的一种自生自灭，毋宁是一个国家与社会的结构平衡问题，也正是在这一意义上才能形成社会治理的共识。而从我国乡村治理的历史发展看，国家与乡村社会的关系经历了从依赖到强制再到指导的发展脉络，但是无论这种发展怎么变化，其内部一直暗含着国家与社会的互动以及在互动影响下二者生存空间及权力边界的厘定问题。现阶段乡村治理的良性发展和秩序建构，一方面需要加强国家的权威以及国家权威引导下的乡村秩序，另一方面也要重视乡村社会自身治理资源的挖掘及功能发挥。因此，良好的乡村治理是在对国家权力与社会自治合理的空间划分，以及在空间划分基础上二者功能能力的培植发育，进而达到双向合作、互动共进的目的。乡村治理中基层政权的权威建设，应以达到国家与社会的互嵌共生共强为目的，此种治理的结构化模式，才会一方面提高基层政权与乡村社会的融合度及权威，另一方面亦可以盘活乡村社会自身治理资源的发展，进而将国家力量的外部介入与乡村社会内部力量的发育以及内生秩序与外生秩序共治激活起来，最终将单向度的、自上而下的、层级式的治理模式变成一种各种治理资源纵横拓展的、整体性的治理网络结构，达到治理资源整合。

（二）公共性是价值皈依

公共性是政治统治与政府合法性的内在基础，现有乡村治理中的秩序失范及农村基层政权建设面临的各种问题，一个重要的原因就是基层政权的公共性缺失。一方面税费改革后，在农村公共资源和公共产品供给方面，国家力量绕过乡镇通过部门条块化下沉，造成乡镇基层政权与农民联系的日益松散和消极，乡镇基层政权无力也无意进行公共资源和产品的供给，进而影响了其公共性和权威。但是，另一方面，基于自利化的权力倾向和授权关系影响下的唯上主义，乡镇基层政权又存在官僚化、与民争利、精英勾结等问题，甚至逐步溢生出自身的利益体系及政治运作逻辑，这脱离了乡村社会基础，侵蚀了其公共性及权威树立。因此，公共性建构以及围绕公共性的制度组织建设，才是基层政权权威建设以及乡村治理的价值皈依，这意味着基层政权建设不是权力范围和控制的扩张，而更为根本的是基层政府的角色定位和权力品性的公共性加持，进而通过保护公民利益、提供公共服务真正使基层政权成为国家公共机构，提升国家权威在乡村社会的影响力。

（三）權威的制度化建构是路径

基层政权的权威建设以及立基于权威基础上乡村治理的有效推进，需要通过权威的制度化建设形成一定的政治运作规则。这种规则包括明晰的权力范围及职责规则、公开透明的权力运行规则、体系内外的权力监督规则。明晰的权力范围及职责规则，需要就农村基层政权的地位、作用及国家在公共资源及财政分配中对基层政权给予一个明确的定位，并就基层政权权力边界及与乡村社会的关系及基本职责做出明确的规定。公开透明的权力运行规则要求对基层政权在公共服务、社会管理过程中权力的运行范围及程序做出明确的规定。而体制内外的权力监督规则要求通过制度化的措施激活权力监督机制。只有国家将这些环节的规则通过规范化、程序化的制度设计得以健全并进而落实推进，才能规范乡村治理，使基层政权的运作依法进行，进而树立国家法律与制度的权威。

（四）三治结合是运行方式

自上而下一元化的权威建构路径和乡村社会多元化的现实，是中国作为一个大国在乡村治理中面临的矛盾冲突。在乡村治理中，一方面国家对地方割据的消除和公共性规则的权威垄断及制度嵌入，是现代国家建构的必然选择。另一方面，我们不能不承认“在转型期的乡土社会，无论是自然性秩序与建构性秩序，还是原生型秩序、次生型秩序及外生型秩序，都有可能同时存在。”[19]不管已发生多大的变迁，乡村社会依然或多或少是一个在地方性知识整合下的熟人半熟人社会，共同体内部的非正式规范及道德戒律依然对这一社群内部的行动者有很强的约束力。因此，在这一社会现实下，基层政权能否有效嵌入既有的乡村社会，取决于其与乡村社会网络的适切性和融合度，以及在此基础上形成的公共权威和公信力。因此，这一社会现实要求基层政权在其权力运作及社会管理过程中，要将国家法治、村民自治和传统德治结合起来，“按照‘自治、法治、德治相结合’的原则优化整合多元规范结构，构建出以正式规范（国家法律、政策、党内法规等）为基础，以非正式规范（村规民约等）为补充的多元规范合作治理结构。强化国家法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。发挥自治章程、村规民约的积极作用。强化道德规范的教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。”[20]这样才能使基层政权嵌入乡村社会治理，进而达到权威树立和治理有效。

（五）能力和队伍建设是保障

而基层政权组织发挥作用的大小，就取决于其能力的强弱，所以基层政权的权威建设中要把加强基层政权能力建设放在重要位置。基层政权能力是政府能力的一个重要组成部分，而政府能力是“为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。”[21]乡村基层政权能力就是最低一级国家政权，在整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职能，有效实现公共管理目标的本领和力量。它是整体性与多项性的结合，是权威与高效的统一。而作为整体性与多项性结合的能力体，它是各个单项能力的有机结合。一是社会整合能力，即基层政权组织在规范和协调不同社会利益，保证与国家政治体系一体化的基础上，动员整合各种社会资源，实现本地区政治体系有序和统一运作，实现本地区经济、社会全面发展方面所具有的能力。二是环境应变能力，即基层政权组织能否应对国内外环境的变化，根据外界环境的具体要求，调整自己的策略，防范和化解社会危机，促进乡村社会和谐稳定的能力;三是制度设计和执行能力，即基层政权组织能否有力的贯彻和执行国家方针政策，并结合本地实际，创造性进行制度设计，并保证其高效实施的能力。同时，队伍建设也是基层政权权威建设的重要保障。基层干部队伍是国家与人民相联系的桥梁和纽带，乡村治理中把党和国家的方针落到实处，靠的是乡镇干部的扎实工作。在体制既定的情况下，基层政权能力的高低主要取决于干部队伍的素质和能力。所以加强基层政权权威建设，就要加强干部队伍建设，增强干部队伍的文化水平，不断提高其分析问题、处理问题、解决问题的能力，加快其思想观念和工作作风转变，克服“等靠要”的思想，加强廉政建设。

五、结语

治理体系的科学架构和治理有效的实际实现是乡村振兴抑或乡村治理的基础，在基层政权公共讨论方面出现的不同认知，其实反应了既有乡村治理的公共讨论始终存在国家主义和社会自主两种观察方式及话语体系。国家主义强调国家的空间在场和权威垄断，将社会及其行动空间视为国家政权应予介入并改造的对象之一。在这一认知视角下，所谓的农村基层政权建设，就是通过国家力量的组织嵌入以及围绕组织运作的制度加持，将国家以外的社会空间收编入既有的国家政治体系，并进而实现政治整合。而社会自主的视角则强调从乡村社会自身观察并理解社会治理，强调社会自身的内生秩序及空间维护，在这一认知模式下，所谓的基层政权建设，亦更加关注政权组织的公共性指涉及社会边界。但是，治理不同于统治，亦不同于管理，乡村治理中的基层政权建设，其重点不在于扩大国家行政权力的范围和领域，也不在于提高国家权力的强制，而更在于在多元合作主体的共治下，厘定权力空间表达的范围和边界，提升权力的公共性操守和运作品质，进而提升其内在的权威和影响力，其是一种超越外在物质建设的一种内在隐形影响力建设。对此，通过各种制度架构及耦合机制形成的权威的结构化建制，才能最终促进国家与乡村社会互嵌共生共强的治理格局。

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