【“漫话土地”之三十六】——征田占地惜民生

景志刚

新世紀的工业化、城镇化浪潮，重塑着人们的生存环境和生活状态，却改变不了对土地的依赖。征地、拆迁、补偿、安置……这些关乎民生的字眼，不时登上头条，吸引公众眼球。

一纸征地文告的背后，演绎着聚散离合的乡村故事，改写着千家万户的人生轨迹，影响着经济社会的深度变迁，也促使我们从历史的深处，追根溯源、品评得失、镜鉴后世。

王权与王土：征地的源流

“溥天之下，莫非王土”。至高无上的皇权之下，土地等各类资源被视为帝王的私产，朝廷以暴力强占民间土地的事例数不胜数。但即使是最为集权的时代，征占百姓田宅终究是事关民生与稳定的大事，而为最高统治者和各级官员所重视。

早在西周时期，就已有王室征占土地的记载。周厉王扩建王宫，拖欠土地补偿款，被事主三番五次登门讨账。天子信誓旦旦，说再不给补偿将受上天惩罚。结果如何不得而知，但此事却录于青铜鼎铭文而流传后世，成为迄今最早有据可查的征地案例。

春秋战国，礼崩乐坏。即使天子征地，也要寻找理由和依据。周简王征收“鄇田”（今河南武陟一带）时，晋国大夫卻至认为是自家祖产，寸土不让。天子无奈，只好派大臣引经据典，确认该地在历史上属于“王官之邑”，才为王室征地铺平道路。

不仅是落魄天子，即使是列国诸侯，也并非随心所欲。鲁文公扩建宫室，需占用孟文子、郈敬子的府邸，提出以择地另建豪宅作为交换，遭到拒绝。齐景公修建宫殿征占逢于何之父的墓地，其后不得不迫于民意，允许其将过世的母亲送进宫殿合葬。

秦汉以来，土地私有被官方认可并逐渐占据主导地位，但强征强拆从未歇止。西汉建元三年（公元前138年），汉武帝扩建皇家园林——上林苑，“举籍阿城以南，盩厔以东，宜春以西，提封顷亩，乃其贾直，欲除以为上林苑”，既不顾大臣劝阻，更未与百姓商议，仅以未垦荒田作为补偿。

补偿与安置：拆迁的本钱

从唐中实施“两税法”，到两宋“田制不立、不抑兼并”，土地的私人占有居于绝对优势。为保持长治久安和社会稳定，官府大兴土木、征占民田民宅，不得不审慎考虑拆迁的补偿和安置。

北宋元丰三年（公元1080年），宋神宗修建景宁宫，“诏市易务于封桩免夫钱内借支十二万缗，偿景灵宫东所占民屋居价钱，以修神御殿颇侵民居故也”。三年之后，东京汴梁拓展扩建，需占用民宅120户。开封府专门制定办法，提出实物安置、货币补偿两种方式，由拆迁户自愿选择，这也是历史上第一部比较完备的征地拆迁补偿条例。

当时的实物安置，由京城兵马司实地测量待拆民宅，户部和左藏库拨出专款，择地修建同等大小的安置房。而货币补偿，则由提举京城所估算待拆民宅的价格，以房契原价和房屋市场价的平均值作为补偿标准，户部及左藏库出资补偿。经过官民协商，多数百姓愿意接受货币补偿，共支出补偿款两万零六百贯。

不仅拆迁民宅有规定，征占农田也有标准。南宋景定四年（公元1263年），贾似道在江南征用民田，按每亩地的粮食产量确定补偿标准：“亩起租满石者偿二百贯，九斗者偿一百八十贯，八斗者偿一百六十贯，七斗者偿一百四十贯，六斗者偿一百二十贯。”只是严法令不敌潜规则，“是岁，田事成，每石官给止四十贯”，导致民怨沸腾、“六郡骚然”。

民地与官用：工程的代价

古代兴建重大工程，不过是朝廷或官府的一纸诏令，百姓不可能有发言权。但对征地拆迁的补偿，尽管缺乏统一标准，却也时常在征地文书中写明，以彰显皇恩浩荡、体恤民生。

明洪武二十五年（公元1392年），朱元璋重修上林苑，诏令“其占及民田者，给官田偿之，官田或不敷，令民徙居江北，倍数给田偿之，永为世业。”有明一代，多处征地事例见载于册。如：修建萧山县城，“城中留路一丈二尺，城外留路四丈，城河三丈，连城共占过民地十丈四尺，照亩给偿，该地一百五十亩，共给过价银六百八十两”;修筑浦口城，“拆军民房一百一十三家，与迁移银四百七两九钱”;修兴宁县城，“城东濠宽二丈、深二尺，原占过民地以筑外城，今割一半，与民养鱼利，以偿前地”。

清承明制，征地补偿更加多样。既有划地补偿，如康熙年间修筑近京八旗护庄堤岸，“其取土刨挖地亩，户部另拨补给地主”;也有减免赋税，如雍正年间“宁夏新筑满城，系宁左右三卫民间田地，其原额正赋，应请豁免”;还要补偿地上附着物，如乾隆年间淮安、扬州等地兴修水利，“未种菜麦之地，借过耔种者，只须豁粮，不给工本。已种者按亩免偿。如系业户自办耔种，查明照例给领工本银两，每亩酌给八分”。

筑路与洋务：购地的条款

鸦片战争打破天朝上国美梦，内忧外患与救亡图存并起。“臣等以为铁路为自强第一要端，铁路不成，他端更无论矣。”在以张之洞为代表的洋务派领袖积极推动下，修筑铁路被列为晚清朝廷“力行实政”之首。

“铁路工程，以买地、填道、购料、建桥四大宗为最要。”面对绵延公里的铁路建设，大规模征地成为国家大事。芦汉铁路、江西铁路、津浦铁路先后颁布购地章程，名为购买、实为征收，对其程序、类型、价格等作出详细规定。

购地程序：发布官方告示，讲明购地事由;实地丈量土地，确定面积等差;核验地契资料，明确产权主体;发给官方凭票，领取购地款价项。

购地类型：包括田地、坟墓、洋商教堂、房屋、青苗五类，其中田地分为上中下三等，坟墓分为砖冢、泥冢，房屋分为新旧砖瓦房、灰草或土草房、土棚等。

购地价格：以调查本县土地价格为基准，以邻县地价作参考，适当对比其他铁路的购地价格，由购地官员会同当地官员商定，报铁路总局核准。

为防止纠纷和舞弊，还专列预防条款。如：铁路购地未完成前禁止土地买卖，严防哄抬地价;土地产权有争议，领取补偿时须声明价款自清;遇有迁坟起棺，坟主、地保应同时在场并记录在案;拆迁户出门在外，须有族长等作保;对违抗法令、聚众干扰购地的，移交官府严惩。

建设与民生：法治的历程

从孙中山先生倡导“平均地权”，到共产党人土地改革实现“耕者有其田”，再到社会主义建设和改革开放新时代，城乡土地矛盾此起彼伏，征地走过了由人治到法治的历史跨越。

北洋政府时期，制定《土地收用法》，规定收用价格、准备、程序、监督及诉讼等，首次从国家层面规范土地征收。同期陆续实施的《铁路收用土地暂行章程》《修治道路收用土地暂行章程》《国有航空站收用土地规则》等，规定收用土地的类型、机构、给价依据与方式、验契与缴契、附着物迁移等。

南京国民政府时期，颁布《土地征收法》，特别规定了公用事业的范围和认定机构，设立处理土地需用人与所有人关系的征收审查委员会，提出补偿先行、行政救济等原则。1930年颁行、1946年修正的《土地法》，重点对征收范围、程序、补偿和行政救济进行了规定，标志着现代土地征收制度基本确立。

新中国成立后，社会主义建设事业如火如荼。1953年，《政务院关于国家建设征用土地办法》提出：“必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”“被征用土地的补偿费……一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准……”1954年宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条款，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。

改革开放以来，土地价值日益凸显。1982年，《国家建设征用土地条例》首次将“保障被征地者的收入和生活水平不下降”列为征地补偿原则。从1986年《土地管理法》出台到此后历次修订，征地制度均为重中之重。2012年，党的十八大首次将征地制度改革写入报告，土地征收进入了崭新的历史阶段。

江山万里，世事千年。土地征收如同一把双刃剑，一头连着工业化、城镇化的挖掘机，一头系着维权益、护民生的铁栅栏，成为百姓关心、政府关注、社会关切的热点。怎样彻底解开这一难题，尚需我们从深化土地制度改革的探索中寻找答案。