全方位构建登记体系 多渠道破解登记难点

项江鸿 方勇

2017年以来，浙江省长兴县以湖州市生态文明先行示范区建设为平台，紧紧围绕自然生态空间保护、生态环境监管、自然资源资产管理与用途管制，全方位构建登记体系、多渠道破解登记难点、重实效强化管理应用，自然资源统一确权登记试点工作取得喜人成果，并于2018年6月顺利通过专家验收。

长兴县出台自然资源统一确权登记试点实施方案，以土地为基础，实现对全县辖区内国家所有土地、矿产、水流、森林等自然资源的统一确权登记。长兴县科学构建自然资源统一确权登记标准体系，研究制定了登记单元划分与编码、登记簿样式等技术工作规范，出台了《长兴县自然资源首次登记流程（试行）》《长兴县自然资源登记单元编码规则（试行）》《长兴县自然资源登记单元划分规则（试行）》《长兴县自然资源所有权权属界定及限制不动产权利调整规则（试行）》等4个规范性文件，并设计了自然资源数据库标准和登记簿样式，开发了自然资源确权登记系统，建立了登记工作分类的数量、质量指标体系，实现了数据、单元、图库三统一。

以自然资源形态与定着关系为基准

明确自然资源类型分类和资源定义

按照自然生态空间还是按照资源物质形态来分类登记自然资源，是试点工作首先要解决的问题。长兴县基于自然资源形态与自然资源对象的定着关系对自然资源进行分类，将自然资源归纳为土地自然资源和地上与地下自然资源。山岭、荒地、滩涂归类为几乎无定着物的土地自然资源;水流资源、森林资源、草原资源等归类为地上自然资源;探明儲量的矿产资源归类为地下自然资源;自然保护区、地质遗迹、森林公园等自然保护地作为一种特殊的复合型自然资源。

截至目前，长兴县可确权登记有水流、森林、荒地、滩涂和矿产资源以及自然保护地6种自然资源类型，其中，水流资源包括水利部门管理的大中型水库和省、市、县级河流、湖泊;以林业部门管理的树木郁闭度0.10以上的国有乔木林、竹林、疏林、灌木林为主;荒地资源以国土资源部门统计的荒草地、裸地为主;滩涂资源以国土资源部门统计的内陆滩涂为主;矿产资源以县级掌握的已探明储量的矿产为主;自然保护地包括自然保护区、地质遗迹、湿地公园、森林公园等。

以保持生态功能完整为优先原则

拟定登记单元划分规则

长兴县不动产登记规则以生态空间为首要，形成以审批范围为依据，结合“生态功能完整、空间连片集中、行使代表主体单一、保护开发统一、继承整合各类界线”的登记单元划定原则，把自然资源登记单元分为单一类登记单元和自然保护地类登记单元两大类。

单一类登记单元包括水流、森林、荒地、滩涂、矿产等自然生态空间，登记单元内的自然资源类型分别以水流、森林、荒地、滩涂、矿产资源为主。自然资源主导类型为森林、空间上保持集中连片、生态功能保持完整的区域，可设定为森林登记单元。设定为国有林场的，以国有林场使用权界线，作为登记单元界线;未设定国有林场，但划定了生态公益林的，以生态公益林界线为基础，兼顾纳入相邻森林资源，划定登记单元边界;其他的，则以集中连片的林地与非林地地类之间的边界线，作为登记单元边界。已探明矿产资源储量范围的以地面垂直投影划分登记单元边界。自然保护地类登记单元主要是以自然保护区、湿地公园、森林公园为主，原则上采用自然保护地的审批范围线作为登记边界，同时考虑自然保护地审批范围线与管理线、保护线、征地线叠加形成的最大范围线作为登记单元边界。

以“登记单元+资源区块”的编码形式

拟定登记单元编码规则

长兴县以自然资源登记单元和登记单元内的资源区块为编码对象，依据《信息分类和编码的基本原则与方法》（GB/T7027-2002），采用“七层23位码”结构，即登记单元“四层15位码”+资源区块“三层8位码”，具体为“县级行政区划代码+登记单元事权等级代码+登记单元类型代码+登记单元顺序号+资源区块立地权属代码+资源类型代码+资源区块顺序号”。

其中，行政区划代码6位，长兴县为“330522”;登记单元事权等级代码2位，表征登记单元内国家所有自然资源的所有权行使层级，包括国家、省、市、县4个层级;登记单元类型代码2位，包括自然保护地、水流、森林、矿产等;自然资源登记单元顺序码5位，码值为00001～99999;资源区块立地权属代码1位，表征资源区块内国家所有自然资源所依附土地的所有权类型;资源类型代码2位，表征资源区块所属的资源类型;资源区块顺序号5位，码值为00001～99999。

以两级登记簿框架为基础

丰富完善自然资源登记簿内容设计

长兴县整合相关部门的管理数据和自然资源资产负债表编制情况，在国家试行的自然资源登记簿基础上扩展资源区块登记内容，分级记载自然资源的自然、产权和管理三类属性，形成了“登记单元”+“资源区块”两级结构的登记簿框架。在明确各类自然资源的数量、质量指标体系和计量单位的基础上，在“资源区块”级安排表征其实物数量与质量、功能、管制的登记项目。

自然资源数量方面，除“土地面积”作为共同指标外，水流、森林资源是河流径流量、水库库容、林木蓄积量，计量单位为立方米;荒地、滩涂资源数量指标为土地面积，计量面积为平方米;矿产资源的数量指标为矿产储量，计量单位为吨或立方米。

自然资源质量方面，水流资源质量指标为“水质等级”，森林资源质量指标为“单位面积林木蓄积量”;荒地、滩涂资源质量指标为“土壤质量”;固体矿产资源质量指标为“矿物占比”，油气矿产质量指标为“甲烷占比”，地热质量指标为“出水温度”。

生态功能方面，水流以“水功能区类型”和分布、森林以“亚林种”表明单元内各区域的生态功能定位，以“生态功能指数”和“健康等级”表征森林单元的生态质量。

自然资源用途管制方面，重点反映自然资源的生态功能定位、用途管制、生态红线等。自然资源的数量、质量、功能、公共管制要求等属性内容的调查，以相关部门基础数据分析提取为主，并由相关部门进行补充完善和确认。

以“立地权属类型”为切入点

厘清自然资源权属状况

长兴县实行土地与地上、地下自然资源的国家所有权一体登记，以土地所有权权属为基础，对于自然资源单元内存在不同权属的情形时，在“资源区块”层要素中引入“立地权属类型”登记项，依事实记载资源区块存在的“国有”“集体所有”“未定（存在权属争议等情形）”三种土地所有权现状情况。“立地权属类型”的引入，对于自然资源单元内不同权属共存，在登记簿予以关联记载，今后通过限制性保留、等价置换、合法征用等调整机制，逐步解决权属边界争议等问题。

以“资源区块”“管制分区”为依托

体现生态保护和用途管制内容

以支撑自然生态空间用途管制“上图落地”和有效衔接现行自然资源管理体制为目的，长兴县在登记簿上引入“资源区块”“管制分区”子层，对自然资源的生态保护要求和用途管制内容加以记载。“资源区块”主要记载：登记单元内共存的各类型自然资源生态价值、资产价值、管制要求的属性内容。“管制分区”主要记载：生态保护红线、土地规划的“三界四区”（规模、扩展、禁建边界和允许、限制、有条件开发、禁止建设区）、自然保护区的“三区”（核心区、缓冲区、实验区）、水流的“四线”（岸线、堤线、管理线、保护线）、環境功能区划等矢量范围、管制要求和时效信息，使自然资源的管护管控信息一目了然。

以确权登记系统为登记载体

实现自然资源初始登记功能

在试点工作中，长兴县开发了自然资源统一确权登记核心软件系统，由自然资源确权调查数据库管理子系统、自然资源统一登记子系统构成，实现与不动产登记管理平台数据共享和自然资源首次登记和查询统计功能。自然资源确权调查数据库管理子系统由自然资源数据导入、登记单元统计、自然资源编码、资源类型统计、单个登记单元统计、三维视图等六大功能模板，自然资源单元、资源区块、所有权权属、公共管制、不动产权利、行政区块六大图层和登记单元目录、数据目录组成。自然资源统一登记子系统具有业务办理、查询统计、流程管理、系统设置、个人管理五大业务功能。

以支撑生态文明建设为重点

探索登记成果应用方向

长兴县自然资源确权登记试点内容面向资产管理、空间规划、用途管制、生态保护、生态环境监管等多个方面。登记成果确定的“三类”边界，为建立权责明确的自然资源产权体系、健全国家自然资源资产管理体制等工作提供位置明确、分类清楚的自然资源客体;登记成果载明的自然生态空间在水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等的功能定位;登记成果记录的自然资源数量和质量信息，为自然资源资产负债表的年度更新，为各级领导干部实行自然资源资产离任审计提供客观上反映自然资源变化、时间上连续可追溯、分类上统一口径的数据支撑，为实施自然资源统一确权登记提供了可复制、可推广的长兴经验。