大学制度体系的动态演变:特征与问题评价

摘要：好的大学制度体系应具有一定的动态性，如此才能够在良性变革中不断集聚和积累能力。基于制度演变理论，借鉴已有研究成果，确定大学制度体系的动态性评价指标（规则年龄、修订密度、修订周期、规则废止效应和规则漂移），对S、H两所研究型大学制度体系的动态性进行分析和评价。两所大学现行规则的年龄总体不长，修订密度的方差较大，修订周期受组织注意力转移的影响很大，存在规则废止的负向效应、规则漂移等问题。有限理性的权力冲突和平衡是大学制度变迁的主要动力，大学组织的学习能力和学习过程是大学制度体系动态演变的内在机制。由內及外，我国大学制度体系动态性的现实问题还包括制度建设落后于新问题，制度更替产生“灰色模糊区”，制度废止不及时导致“制度僵滞”，制度“破”而不“立”产生“制度真空”，制度变革超前产生负面效应等。因此，推动大学制度体系的有效变迁势在必行。

关键词：研究型大学;大学制度;成文规则;动态演变;制度变迁;大学章程

中图分类号：G64文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2019）05-0086-08

基金项目：2019年湖北省优秀中青年科技创新团队“教育现代化背景下教师教育创新发展研究”

作者简介：李威，博士，黄冈师范学院教育学院讲师，国家教育行政学院2019年访问学者。

“礼义法度者，应时而变者也。”好的大学制度体系应该是动态的，如此才能够在良性变革中不断集聚和积累能力。但是，制度必须具有相对的稳定性才能影响组织行为。那么，该如何理解大学制度的变化？制度是否要修订？谁参与修订？修订频次如何？修订效果怎样？这些均是研究大学制度文本动态性时需要考察的重要问题。涂端午认为，政策文本分析提供了一种“黑箱技术”，即通过政治活动产出的文本来“观察”实际上并不可能直接观察到的长时段的政策演变过程。涂端午：《教育政策文本分析及其应用》，《复旦教育论坛》，2009年第5期，第24页。本研究试图采用政策文本分析的方法，梳理S、H两所研究型大学（在正文和涉及的参考文献中，这两所大学的名称均用大写英文字母代替）近20年制度文本的演变过程，把握当代中国大学成文规则的动态演变特征。

一、大学制度动态演变的理论基础

“任何类型的大学都是环境与遗传的产物”。[英]阿什比：《科技发达时代的大学教育》，滕大春、滕大生编译，北京：人民教育出版社，1983年，第13页。阿什比的著名论断暗示，作为一种准公共物品，大学成文规则的动态演变并非一蹴而就地完成的，而是在历史积累的基础上，若干内生变量和外生变量共同博弈导致的制度变迁过程。制度变迁是新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程。制度演化理论认为，制度是一个复杂演化的系统，主要包括混沌、分形、涌现、非均衡、突变、锁定、合作等问题，大学制度的演化过程是制度系统由低级无序向高级有序演化的过程，其动力来自系统外部变量和内部变量的博弈。大学的成文规则是大学组织历史中的一种特殊因素，成文规则塑造组织事件，同时也受到组织事件的影响。成文规则的创建、修订和废止是组织在演变过程中的历史痕迹，并且具有可见性和持久性。由于这些特性，成文规则为实证地探索组织演变的历史动力提供了自然数据。规则的创建、改变及废止，需要置于具体的社会和历史情境中进行考察。关于大学成文规则的动态演变机理，主要有五种观点：第一，规则经选择而适应历史;Nelson R， Winter S， An Evolutionary Theory of Economic Change，Cambridge Mass： Belknap Press of Harvard University Press，1982，pp.311-312. 第二，规则通过问题的解决而适应历史;第三，规则通过政治过程（谈判和冲突）而适应历史; Cyert R M，March J G，A Behavioral Theory of the Firm，Englewood Cliffs：Prentice Hall，1963，pp. 62-89.第四，规则通过经验性学习而适应历史; Levitt B， March J G， “Organizational Learning”， Annual Review of Sociology， vol.14（1988）， pp.319-340.第五，规则通过从一个组织扩散到另一个组织，或从同一组织的一个部门扩散至另一个部门而适应历史。

关于大学制度化的动态演变规律，已有学者进行研究。如詹姆斯·马奇等使用斯坦福大学的个案观察资料，对规则产生和变化的历史模式和统计特征进行定量调查，研究了大学有关成文规则的变化规律，得出了一系列重要结论：“第一，规则丛……记录了老问题的解决之道，因而成为组织面对新问题时竞争力的基础;第二，规则是其内在动力推动的结果，规则具有自我学习的功能，以改变它的脆弱性;第三，规则处于一个规则生态中，任何特定规则内的变化会引起同一或其他规则随之而来的变化。”[美]詹姆斯·马奇、马丁·舒尔茨、周雪光：《规则的动态演变——成文组织规则的变化》，上海：上海人民出版社，2005年，第15页。因此，大学的成文规则不仅是政策的象征与体现，还是大学在面对内部或外部压力时的反应，其演变反映了所在领域社会结构和组织的变迁。

二、大学制度体系的动态性评价指标

（一）研究对象的初考察

2014年7月，国家教育体制改革领导小组通过了“两校一市”（清华大学、北京大学和上海市）的综合改革方案。上海是全国唯一获批开展教育综合改革的城市，被形象地比作“教育自贸区”。早在2010年，位于上海市的S大学、H大学就成为教育部公布的建设现代大学制度的试点学校，其制度建设在全国有较强的示范意义。同时，考虑到资料的可得性，本研究选用S大学、H大学的制度文件汇编作为文本分析的基础样本。

从2005年开始，S大学就推行了递进式管理制度改革，向现代大学制度转型，充分激发大学的内部活力。标志性时间节点包括：2005年，探索综合性大学医学院发展新模式，打造“两个一流”;2006年，制定大学章程;2007年，实施规章制度规范化改革;2008年，重组学术委员会;2013年，校部机关进行调整与改革;2014年，院系开展综合预算改革试点;2015年，重构学术决策体系。在这一系列的改革过程中，大学制度文本的修订是必不可少的工作。H大学创建于1905年，命运跌宕起伏，先后经历了私立大学（1917年）、国立大学（1941年）、院系调整（1952年）、恢复招生（1977年）、院校合并（2000年）等关键时间点，其制度变革也呈现出鲜明的时代特征。尤其在近20年，H大学的成文规则建设逐渐步入正轨。

（二）动态性评价指标的确定

大学成文规则本身是一个动态演变的过程，其发展规律和影响因素反映了大学成长变化的轨迹。在制度动态演化方面，当前学者们的研究模型主要包括制度系统演化模型、制度系统灰关联熵模型和制度系统尖点突变模型。詹姆斯·马奇、周雪光等对斯坦福大学规章制度的百年动态演变规律进行了研究，他们对规则产生和变化的历史模式和统计特征进行定量调查，具体指标包括规则年龄、机构年龄、修订密度、修订周期等核心概念。 Levitt B， March J G， “Organizational Learning”， Annual Review of Sociology， vol.14（1988）， pp.319-340.本文尝试从规则年龄、修订密度、修订周期、规则废止效应、规则漂移等五方面来考察大学成文规则体系的动态性（表1）。

三、S大学和H大学制度体系动态性的典型问题

对S大学、H大学的制度文本体系进行考察和分析，发现这两所大学的规则动态性存在以下规律和问题。

（一）规则年龄：制度较为年轻，成长速度不一

以最后发文时间为计算标准，S大学现行436项制度的规则年龄为1～22年，平均年龄为602年。该数据说明，S大学在制度变革方面步伐较大。

1.规则变更与大学发展的一致性

事件史分析（Event History Analysis）是近年来国际学术界发展较为迅速的小样本分析技术，是用来分析一系列事件的发生及其發生时间的统计方法。所谓“事件”，是指研究者感兴趣的现象由一个状态改变为另一个状态;所谓“史”，指的是该事件发生后延续的时间。以《H大学内部审计工作规定》为例，该项规定的修订可以视为典型的大学制度规则事件史。《H大学内部审计工作规定》从制定、试行（1987年6月），到修订、审定通过（2012年3月），再到批复（2012年4月）、正式颁布（2012年6月），前后16年，经过两轮修订。这个过程与改革开放以来我国高校审计工作的制度化、正规化历程是同步的。

2.“试行”规则迟迟不能“转正”

在大学制度体系中，存在诸多标注“试行”“暂行”的制度，某些规则年龄过长也是一个较严重的问题。作为制度创新的探索，大学在制定规则时保持一种实验性质的谨慎态度未尝不可，但是规则“试行”“暂行”的时间过久，迟迟不能“转正”， 必将成为大学制度的漏洞。例如，2016年S大学重新修订汇编了规章制度，在436项文件中，“暂行”文件24项，“试行”文件44项，总共68项文件未“转正”，占全部文件的156%。其中，已经执行超过10年的“暂行”“试行”文件多达19项（表2）。

从表2可以看出，S大学存在许多“试行”“暂行”的非正式制度，很多文件经过10年以上的时间尚未“转正”，说明该校的制度动态性建设不完善。

制度迟迟未“转正”，可能存在两种情况：第一，新制度已颁布实施，但旧制度没有被明文废止;第二，试行制度实质上已经成为正式制度，但在校级制度变革中未被正式化。无论哪一种情况，都说明高校制度变革步伐缓慢，变革过程中存在一定的混乱情况。

（二）修订密度：规则修订时间不固定，密度过高或过低

如果高校制度的内容不稳定，存在不连贯、朝令夕改等情况，就无法形成有效的引导规范作用，甚至会导致学校内部各类主体行为混乱、步调不一。修订密度是衡量一项制度稳定性的精确指标，计算公式为：制度修订密度（ρ）=制度的修订次数（T）/间隔年限（Y）。修订密度越高，说明该项制度的变动性越高，稳定性越低。计算S大学不同模块各项制度修订密度的算术平均值可依据以下公式：ρ=（T1+T2+T3+…+Tn）/nY。

1.部分规则修订密度过高

计算结果显示：S大学在组织人事制度、科学研究与学科建设、人才培养三方面的制度修订密度相对较高，依次为025次/年、021次/年、017次/年;而在财务管理、综合事务、校园管理与服务方面的制度修订密度相对较低，依次为016次/年、013次/年、009次/年。

2.部分规则修订密度过低

本研究未能获得H大学完整的制度修订数据，从已获得的数据可以看出，近年来，H大学对行政管理、学生与教学管理、科学研究与学科建设、组织人事等方面的制度进行了大规模修订。以《H大学研究生普通奖学金标准》为例，20年间，这项标准先后有1997版、2010版、2015版三份文本，修订密度为3次/20年=015次/年，修订密度处于较低水平。这种修订密度与我国CPI指数不断攀升、研究生资助需求快速提高的现实是不匹配的。

（三）修订周期：规则变更受政策或领导人的影响比较严重

周雪光认为，人们为了提高效率或完成组织目标，理性地设计出制度规则，但在，很多规章制度的出台可能源于组织遇到的危机、外来的压力、组织注意力的安排、组织内部的政治过程等。在我国很多高校，制度修订工作仍是一项临时性的专项工作，没有被纳入日常工作，也没有专门的部门负责此事。因此，规章制度的制定与修订通常不是一个平稳的过程。这种状况与一个组织的注意力安排有着密切关系，在很多情况中，组织不是有意识地进行决策，制定或改变规则。当组织的注意力集中在某一领域时，该领域的决策速度就会加快;当组织的注意力转移到其他领域时，该领域的规则变化就会非常缓慢。

1.规则变更依赖重大外部契机

对于高校内部规则体系而言，外部力量是推动规则修订的重要影响因素，也是大学内部规则体系相对不稳定的根源之一。例如，H大学制度修订清理的关键时间点是2014年，当时有两个重要契机。

第一，大学章程颁布的重要契机。H大学开展校院两级管理体制改革，让第一线了解情况的人进行决策。“2014年底，教育部核准了《H大学章程》。学校利用制定和完善《H大学章程》之机，展开了全校各级规章制度的全面梳理。目前，确认有效规章制度总数为520件，废止和宣布失效文件、制度655件。”彭德倩：《H大学校改：让第一线了解情况的人做决策》，《解放日报》，2015年1月16日。

第二，中央巡视组专项巡视后的重要契机。中央巡视组专项巡视结束以后，H大学修订了党政议事规则。“2014年3月31日至5月8日，中央第十二巡视组对H大学进行了专项巡视……学校加强校党委对全校党风廉政建设工作的统一领导。制定了校党委《关于落实党风廉政建设主体责任的实施意见》，将党委主体责任的内容具体化。制定并落实《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》的实施方案。修订了《H大学党政会议议事规则》，健全了党委常委会党风廉政建设专题学习、专题听取纪委工作报告、专题研究学校党风廉政建设工作等制度。”中国共产党新闻网：《中共H大学委员会通报专项巡视整改情况》，2014年10月10日， http：//fanfu.people.com.cn/n/2014/1010/c64371-25804715.html，2018年9月10日。

2.规则变更的“领导人效应”

以S大学为例。2000—2016年，S大学共发布381项文件，平均每年发布224项。其间，S大学的制度修订出现了三个关键时间点，均在某校长任内。2006—2007年（34项）、2011—2012年（78项）、2014—2015年（65项）正是S大学修订制度的三个高峰期。这与S大学校长在2016年“中国教育法治与教育发展高峰论坛”的讲话中公开的信息相吻合。

（四）规则废止效应：正面效应与负面效应并存

大学制度废止或失效的情况主要有五种：一是制度的主要内容与宪法、法律的规定不一致，或与大学章程、上级教育部门规章相抵触;二是制度规定已过时，明显不适应现实需要;三是原有制度已被新的规定涵盖或者替代;四是文件规定的对象已消失;五是文件的适用期已经结束，或者文件规定的阶段性任务已经完成，文件事实上已不再执行。在大学制度的实际变革中，部分规则的废止和失效是必然的，这也是大学制度与时俱进的显著特征。2014年底，H大学利用制定和完善《H大学章程》的机会，全面梳理全校各级规章制度，废止和宣布失效的文件、制度达655项。某些制度或规则虽然已经废止，但在大学的实际工作中仍然或明或暗地发挥作用，我们可称这种现象为“规则废止效应”。

1.规则废止的负面效应

规则废止之后可能产生负面效应，即原规则在大学组织中的影响力仍然促使组织实施非理性行为。如教育部、国务院学位委员会、国家语委曾在2016年6月23日宣布382份规范性文件失效。教育部、国务院学位委员会、国家语委：《教育部 国务院学位委员会 国家语委关于宣布失效一批规范性文件的通知》，2016年6月3日，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201606/t20160622_269365.html，2018年3月5日。其中包括《关于继续实施“985工程”建设项目的意见》《关于印发〈“985工程”建设管理办法〉的通知》《关于印发〈“211工程”建设实施管理办法〉的通知》等6份与“985工程”“211工程”有关的文件。各种迹象表明，尽管“985”“211”等高校序列标签已经越来越少地出现在官方表述之中，但是在不少高校的招生工作和企业的招聘工作中仍然沿用这套高等院校分级规则。如《S大学2016年“申请-考核制”攻读博士学位研究生招生简章》提出，报考人的资格为：国内重点院校或所学专业为国家重点学科的应届或历届硕士毕业生（专业学位除外），取得国外一流大学硕士学位的研究生，或国内重点院校学术成就特别突出的全日制工程硕士生……国内重点院校一般指“985工程”高校。出现这一局面的原因可能是，“985工程”“211工程”关于大学分级分层管理的理念已经深入人心，短时期内，尚无其他更有影响力的重点大学制度能够取而代之，因此该制度在人才选拔和甄别的过程中仍然发挥着重要作用。

2.规则废止的正面效应

规则废止之后可能产生正面效应，即原规则在大学组织中的影响力仍然促使组织实施其他理性行为。如《全国优秀博士学位论文评选办法》（教研[1999]2号）于1999年颁布，2013年废止，共实施15年，评选出涵盖各学科的优秀博士学位论文1469篇。这项举措有助于激励博士研究生的创新精神，对提高我国博士的培养质量产生了积极的作用。基于“管、办、评”分离的理念，自2014年起，教育部不再组织全国优秀博士学位论文的评选。该项制度虽然被废止了，但是仍然以其他方式发挥着正面效应。各学会开始组织本学科的优秀博士学位论文评选，如中国计算机学会、中国人工智能学会、中国电子学会、中国航空宇航学会、中国高等教育学会等先后开展了这项工作;各省市仍在继续评选本地区的优秀博士学位论文;很多知名高校，如H大学、S大学等也继续在本校范围进行优秀博士学位论文评选。

（五）规则漂移：制度的精神或意义逐渐丢失

规则的实施是一个历史的过程。随着组织的变迁和人们无意中的更改，关键历史节点上的重大事件和细小的初始差别（Small Initial Differences）会导致规则的精神、意义或价值观逐渐丢失，这就是所谓的规则漂移。大学制度的规则漂移，是指规则从一个组织传递到另一个组织，从一个人传递到另一个人时，意义容易发生变化;或者规则本质上没有发生变化，但是不同个体不同的执行方式将导致不同的效果。

1.大学章程的“象征性治理”

我国大学章程实施过程中的“象征性治理”就是一个典型的大学制度漂移现象。大学章程是大学的纲领性文件，是大学依法自主办学的重要标志。但是，目前我国的大学章程仅具有象征性意义，章程效力得不到保障，作用无法有效发挥，从而成为制度摆设，导致大学章程在源头上“失真”，在结果上“失效”。在《高等学校章程制定暂行办法》实施之前，我国大学曾经经历过一轮章程制定活动。但是，公布生效后的大学章程在实践过程中往往受到大學教育主体观念、既有体制机制、社会宏观环境等的影响，陷入认可程度低且流于形式的尴尬境地，甚至沦为一纸空文。从目前的情况来看，大学章程的实施在不同程度上出现了形式化、表象化、空心化的困境。如李粤江和李莉方对教育部前两批核准的大学章程实施概况进行了统计，结果显示：章程实施方案缺失，章程实施起始时间较长，章程最近建设时间久远，章程执行情况很少公布。李粤江、李莉方：《如何不让大学章程成为“一纸空文”？——我国大学章程实施探究》，《上海教育评估研究》，2016年第4期，第11-16页。大学章程陷入“象征性治理”的困境，根本原因在于我国大学章程具有“事后性”，存在难以规避的制度局限。

2.行政部门检查与巡视的监督矫正

国家与地方教育行政部门定期进行的检查、巡视等工作是对大学制度漂移行为的有效监督，具有矫正作用。上海市委对S大学医学院进行巡视，发现了一些问题。“按照市委统一部署，市委第一巡视组于2016年6月16日至2016年8月15日对S大学医学院进行了巡视……巡视组发现和干部群众反映了一些问题，主要是：党委落实‘主体责任’不够有力，执行‘三重一大’决策机制不严;纪委履行‘监督责任’不够严格，对个别违纪问题查处不严;违反财经纪律的问题时有发生，校办企业管理比较混乱;基建工程项目管理存在违规现象，部分工程项目投资控制不严;存在违反中央八项规定精神的问题，因公出国（境）管理不严;干部民主推荐程序不够规范，执行干部交流轮岗、个人有关事项报告制度不严等。” 中共上海市纪委、上海市监察委员会：《市委第一巡视组向S大学医学院反馈巡视情况》，2016年10月18日，http：//www.shjcw.gov.cn/2015jjw/n2249/u1ai57778.html，2018年9月15日。以上巡视反馈的问题，如“机制不严”“查处不严”“控制不严”“制度不严”等，都是导致规则漂移的充分条件。要想杜绝此类问题，必须科学地制定制度，严格地执行制度。

四、大学制度体系动态演变的内在机理与启示

从S、H两所研究型大学制度的演变过程来看，主要存在以下动态性问题。第一，规则年龄。现行规则的实施时间总体较短，变革间隔的时间不一。修改规则的主要原因包括规则变更不适应新问题，“试行”规则迟迟不能“转正”等。第二，修订密度。现行规则修订密度的方差较大，部分规则修订频次过高或过低，显示出规则修订存在无序性和不稳定性。第三，修订周期。大学制度规则的修订周期受组织注意力转移的影响很大，典型现象如国家政策变革或大学领导人变更等。第四，规则废止效应。部分成文规则虽然已失效或被废止，但仍然对大学的运行产生正向或负向的影响，尤其是负向效应，需要及早关注和预防。第五，规则漂移。规则虽然已经正式颁布和实施，但由于规则本身存在缺陷，或与大学组织文化无法融合，随着时间的推移，规则的精神、意义或价值观逐渐丢失。这些动态性问题反映出大学面临的内部或外部压力，大学在未来的制度演变过程中必须注意、调整和妥善解决这些问题。

大学制度体系的动态演变是一个自组织过程，有限理性的权力冲突和平衡是大学制度变迁的主要动力。这种演变在大部分时间内都是缓慢的，系统表现出相对稳定性。但是，随着演化的累积，制度系统逐渐远离均衡态，大学的规则体系可能发生飞跃或者突变。规则的动态性反映了大学组织的学习行为，而学习能力的变化会影响大学成文规则体系的发展。因此，大学组织的学习能力和学习过程是大学成文规则动态演变的内在机制。

整体来看，新世纪以来我国大学的制度变革幅度较大。然而，由于大学内部存在权力冲突，缺乏理性的平衡，大学组织的学习能力较弱，制度演变过程中仍存在诸多非理性现象：面对层出不穷的大学治理新问题，成文规则体系的建设较为滞后;部分制度更替时的衔接与安排不合理，产生“灰色模糊区”;部分制度废止不及时导致“制度僵滯”;制度“破”而不“立”产生治理的“真空”地带;制度变革超前，引发一些负面影响。对于中国而言，真正的现代大学建设仅仅走过30余年的历程，成文规则体系的建设不完善，因循守旧之处甚多，制度短缺和制度相对过剩的矛盾同时存在。因此，推动大学制度体系的有效变迁势在必行。

〔责任编辑：沈 丹〕