环境执法风险内部防范机制的建构研究

摘 要：在社会利益诉求日益多元化的今天，环境行政活动往往涉及复杂的利益纠葛，稍有不慎就会导致严重的官民冲突。我们在新《环境保护法》视野下，研究环境执法风险的主要表现形式即行政机关内部做出的环境行政处分与检察机关对于环境监管失职、贪污、受贿等犯罪的指控两个方面，倡导调整执法观念，重视制度建设，探索建构起有效机制，积极应对和防控环境执法风险，是十分有价值的。

关键词：环境执法风险;内部防范机制;建构

一、研究背景

伴随着我国环境保护工作的深入推进，环保部门的地位明显提升，其享有的行政权力也逐渐膨胀，逐渐从过去的“环保执法靠口号”的弱势部门转变为掌握一定权力、容易滋生腐败的“高危职业”。从检察机关追诉职务犯罪的数据统计来看，环保领域的渎职侵权犯罪数量呈现逐年上升的趋势。此外，在服务型政府建设的过程中，对于行政执法人员的素质要求越来越高，尤其是在环境执法活动中，执法人员必须全面掌握相关法律知识，熟悉执法流程，才能对事实作出准确的定性和判断，同时能够准确解释和适用法律来处理实际的问题。但在现实中，具备这样素养的环境执法人员数量还是很少的。

在这一时代背景下，加之中国社会对环境保护问题的关注越来越多，对良好生态环境的需求也越来越重，要求对严重污染和破坏环境的行为进行规制与惩处，也越来越成为社会共识，环境执法行为和环境执法人员开始频繁地出现在媒体和公众的聚光灯下，其行为与行为后果也成为了媒体关注的焦点。在社会利益诉求日益多元化的今天，环境执法活动往往涉及复杂的利益纠葛，尤其是基层环境执法人员，往往处在社会矛盾冲突的风口浪尖，稍有不慎就会导致严重的官民冲突。因此，我们在新《环境保护法》视野下，研究环境执法风险的主要表现形式，探索建构起环境执法风险的内部防范机制，是很有意义的。

二、环境执法风险的主要表现

国家立法的概括性和政府行政活动的复杂性，为行政行为留出了适度的自由空间，尤其在我国现阶段，环境保护方面的立法相对粗疏，政府的行政活动存在很多立法没能触及到的领域，使得环境执法行为自由判断的余地更大，这就导致出现错误和损害的风险更高。因此，行政活动的自由空间是行政执法风险存在的前提，也注定了环境执法风险的必然存在。

环境执法风险，是指负有环境保护监督管理职责的行政执法人员，由于执法过程中的不當行为或者不当行为引发的严重后果，被追究刑事责任、行政责任或者党纪政纪责任的可能性。

环境执法风险主要表现在环境行政处分与环境监管失职罪两个方面：环境行政处分是指国家机关按照行政隶属关系，依法对在保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害的过程中违法失职，但是又不构成刑事犯罪的所属人员的一种行政惩罚措施;环境监管失职罪，是指负有环境监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。

三、环境执法风险内部防范机制的建构思路

1、调整执法观念，坚定责任意识

近年发生的大量环境污染事件背后，几乎都存在着环境监管领域的失职渎职问题，因此，在环境执法系统内部应定期开展有针对性的防范教育，不断增强党员干部的事业心、责任感，细化与具体的环境执法行为相关的管理规定，强化责任追究机制，坚决查处失职渎职、权钱交易等腐败行为，积极防范环境污染事故的发生。

2、强化环境执法队伍的素质建设

不同的行政主体都有自己的职权范围，都需要以专业技术知识作为支撑，才能对违法事实进行甄别和认定，而对违法事实的准确认定也是正确适用法律的前提。因此，环境执法活动要求执法人员具有较高专业素养与业务水平，环境执法系统内部应当定期强化培训和考核，对执法人员应当掌握的基本知识和技能进行反复训练与强化。

3、培育和构建合法适当的行政裁量基准体系

行政机关在执法过程中，大都无法避免行使一部分自由裁量权，在行使裁量权的过程中，执法人员作出判断和选择的基本依据便是行政经验。近年来，许多执法机关尤其是环境执法机关，都在总结日常执法经验的基础上，形成了行使自由裁量权的若干基准，并以规范性文件的形式颁布施行。这一行政裁量基准制度对行政执法风险的内控发挥了重大作用，为执法人员提供执法的确定性依据，从而达到了制度先行、避免执法风险的目标，值得认真培育和构建。

4、完善环境公开制度，探索公众参与方式

环境信息公开和公众参与是环境保护和行政执法的客观需求，要探索公众参与环境保护的程序机制和基本方式，使其具备可操作性，使公民、法人和其他组织真正能够参与制定环境政策法规、实施行政许可和行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务，通过环境影响评价、听证、舆论监督举报、环境公益诉讼等公众参与机制，真正能够维护自己和公众的环境权益。

5、尝试建立环境行政机关法律顾问服务制度

以专业化的法律顾问团队为环境日常执法提供法律知识保障，及时更新、内化和普及相关法律知识，可以在很大程度上为环境执法提供法律咨询和意见，从而有利于环境执法人员及时调整自己的行为，逐步纠正可能引发风险的执法行为模式，有效规避环境执法风险。

参考文献：

[1]葛自丹：“行政执法风险的内控机制初论”，载《当代法学》2014年第5期;

[2]崔卓兰：“行政自治理论的再探讨”，载《当代法学》2014年第1期;

[3]于立深：“多元行政任务下的行政机关自我规制”，载《当代法学》2014年第1期;

[4]陈国营：“如何提高环境行政执法能力”，载《环境保护》2010年第19期;

[5]常纪文：《论环境教育法制建设与环境保护社会治理》，载《中国环境管理》2015年第1期;

[6]倪千淼：《基层政府环境保护行政执法问题研究》，载《重庆行政》2016年第6期;

[7]徐以祥：《环境权利理论、环境义务理论及其融合》，载《甘肃政法学院学报》2015年第3期。

作者简介：

金叶帅（1987—），男，汉族，河南南阳人，现为上海锦天城（郑州）律师事务所专职律师，主要从事合同、建筑房地产、保险、劳动争议、企业破产、刑事等方面的法律事务和相关研究。