市场化仍是混改关键

丛屹

“深化国有企业改革是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求”，党的十九大报告强调，要进一步“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”。混合所有制改革，成为深化国企改革的一个重要突破口。

从实践层面看，各地在积极推进国有企业混合所有制改革的进程中，遇到了不少困难，还存在很多问题。究其原因，还是管理体制和市场化方向之间的深层次矛盾。突出表现在国有企业增值保值机制方面的市场化深度不够、市场对接途径不畅等方面。

“改革都是问题倒逼的”，有问题并不可怕，关键在于认清问题、解决问题，这恰恰也是发展的要义和正途。

纵观改革开放四十年，国有企业改革本身就是一条贯穿始终的主线，不断以问题为导向进行深化改革，不断适应市场经济发展的现实需要。

自20世纪80年代中期开始的扩大经营自主权、增强活力，包括承包责任制、分税制，到90年代以建立现代企业制度为主的股份制改造，再到目前正在推进的混合所有制改革，国有企业改革的不断深化本质上是与市场经济体制的不断深化同步的。

国企改革不仅仅是调整经营权和产权结构，还有国有经济布局的调整，这是深化市场经济体制的客观要求。

国有企业的改革是一步步推进的。20世纪国有企业的股份制改造，是今天推进混合所有制改革的重要基础。至今，我们还清晰记得国有企业股份制改造中提出的十六字方针，“政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学”。

20世纪的国有企业改制与今天的国有企业混改，既有本质联系，也有区别，后者是前者的继续深化。关于这一点，有些人的认识是不全面、不清楚的，甚至会简单地认为两者差不多，只是名称不同。

如果没有20世纪国有企业改制的攻坚，没有现代企业制度的建立，今天的混改恐怕还要面对诸如职工身份的转换和安置补偿的巨额付出，就连今天的城市土地有偿使用的作价入股形式，也是当年国有企业“搬迁改造”中的制度创新。也正是由于当年股份制改造所完成的一系列法律法规，才实现了国有企业在产权、劳动关系等方面的市场化，这是20世纪90年代国有企业股份制改造所取得的重要成就。

今天的混合所有制改革，侧重的是打开国有经济和其他所有制经济形式的领域界限，或者说，是打开传统国有垄断行业的界限，让民营企业也有机会进入，让公有和非公经济能够更好地融合，也借此进一步推动国有資本市场化营运的活力和张力，实现优势互补。

前一阶段各地在推动混合所有制改革的进程中，普遍碰到了一些问题、有一些争论，比较典型的如“弹簧门、玻璃门、旋转门”现象，说的是垄断领域的打开，还是比较迟疑的。这些情况并不令人感到意外，实践的探索和认识还需要一个过程，20世纪的股份制改造也是如此。

从市场的反应来看，混合所有制改革的推进遇到了一些问题。有的地方政府把国有资本归并、整理后，以国有投资公司等平台公司为主体，拿出一些项目在资本市场上招募投资者，但市场反应并不积极。除了少数带有金融牌照性质的项目受到民营经济的青睐外，大多数的产业项目召募资金和股权受到冷遇、犹豫，甚至是怀疑。

出现这种情况的原因，可能是多方面的，但“对价”问题最为突出。正如有业内人士指出的，国有资产在评估过程中，地方政府和评估机构往往会高估一些资产价值，以至于一些投资者并不同意挂牌的评估价格，有的甚至要求自带评估团队再评估。

“对价”难，本质上仍然是国有资产管理体制与市场不兼容、未打通的问题。

20世纪国有企业改制过程中，国有资产的评估也是核心问题。在推动股份多元化的过程中，好的企业好改、差的企业难改。发电、家电等行业当时效益不错，职工持股、管理者持股是比较踊跃的，甚至出现了典型的管理者收购（MBO）现象，这也导致最后MBO因“郎顾之争”被喊停。效益差的企业则改不动，亏损企业的资产按账面价值折股，即使加上各种激励和优惠，投资者、职工持股也不积极。

究其原因，是“账面价值”和“市场价值”之间的逻辑冲突。今天看，混合所有制改革中的“对价难”，本质上仍是这一冲突的体现。

国有资产的增值保值，“标的物”是“账面价值”。国有资产的清查和评估，本质是账面价值评估，也称重置价格。但市场投资者对资产的价值评估，则是“收益还原法”，是基于资产收益水平和盈收能力的评估，如，股票市场对股票价格的评估，是“每股收益×市盈率”，这是市场资产价格的定价法，看的是盈收能力，而不是账面价值。账面价值一个亿的企业，如果利润只有100万，股票市场按市盈率20倍（即投资回报率5%）来算，这个企业也只值2000万，而不是一个亿。

因此，不难理解，混合所有制改革中，如果只是被理解为国有资产的“变现”或“套利”，而不是基于战略发展和未来收益的资本性对接，增值保值的目的和市场投资者的价值认同，往往是很难统一的。这才是“对价难”问题的本质。

从这一角度上讲，混合所有制的改革推进，应该有两条基本的通道可对接市场化。

第一条基本通道：基于战略合作形成的投资合作关系。

基于战略合作形成的投资合作关系，国有资产的“账面价值”可以直接体现为新投资（作价入股）。这种方式，国有资产管理和市场化的统一性最好，但条件是，国有资产的战略前景和战略价值是市场承认的。

前期金融企业的混改，民营资本看中金融牌照，就是这一点的体现。相反的例子是，某市某老牌从事汽车生产的国有企业，拿出40%多的股权在股权交易市场上挂牌招募战略投资者，市场反应冷淡。因为这家企业一直没有注重质量和关键技术方面的提升，在市场中是“低价低质量”的品牌形象，“没有战略，找什么战略投资者呢”？

所以，基于战略的投资合作，首先要求国有企业要有明确的、为市场认同的产品战略或战略规划能力，才能将企业的现有账面价值，以作价入股的“新投资”形式与市场投资者合轨，共同分享未来收益。

第二条基本通道：国有资产的市场化托管。

转让中的国有资产市场化评估或市场化转让，则较前者要复杂得多，需要有周全的设计和路径选择，一个好的选择是实现专业化运营、托管给市场化的专业资产管理机构。

“转让”的本质是“变现”，难点在于市场认不认同。前期不少地方政府在国有资产评估后，挂牌出让中的遇冷，充分说明了这一问题，简单操作是行不通的。借鉴20世纪90年代国有企业改制中的经验，以“转让”为目的的国有资产，还需要经过“盘整、剥离”，优良资产和其他资产区别对待，在此基础上，规划设计不同类别的资产实现资本运营的路径。

优良资产，可借助上市融资（包括股权交易市场）、招募投资者或委托专业机构运营等多种形式盘活，实现增值保值目的。非优良资产，如果缺乏市场认同，则需创新体制机制，最好委托专业资产管理或运营机构，采用更加市场化的方式进行运作，让专业机构能够有更大的灵活度进行专业的资产处理和运作，而不能纠缠于简单的“账面价值变现”要求。

建议专业资产管理机构的挑选，要经过公开的竞价或竞争程序。政府可通过竞标竞价的方式，实现困难资产的价值最大化。托管给市场化的专业资产管理机构，是规避政府国有资产管理增值保值与市场化冲突的有效方法，政府的责任在于挑选真正有能力的机构。这方面的经验，可以从四大国有资产管理公司的发展历程和绩效中得到启示。从体制角度来看，对地方政府而言，这条路径是现实可行的。