寿县“多规合一”试点的探索与实践

邢军

摘要：寿县作为国家四部委28个“多规合一”试点市县之一，也是安徽省唯一的试点县，在寿县的实践过程中，在技术整合、空间规划编制、规划管理信息平台建设、审批机制改革等方面进行了探索和实践;在规划管控上围绕县域空间优化，促进空间管控“合一”、资源要素配置“统一”，基本实现了“一张蓝图”管到底的试点要求，并为安徽省“多规合一”和空间规划体系改革提供了经验和范本。

关键词：多规合一空间规划;三类空间;控制线寿县

我国空间规划经过多年的整合，已经形成以发改、国土、环保、住建等部门为主的规划体系，并针对部门事权建立了比较完善的纵向规划体系。但这种“多规并行”的空间管理模式也带来了诸多问题，尤其是在市县级层面，多类规划之间的矛盾冲突集中爆发，出现规划内容打架、空间管控重叠、审批部门众多等问题[1]。十八大以来，党和国家在各级层面积极推进“多规合一”探索。2014 年3 月，《国家新型城镇化规划 （2014-2020年 ）》明确中提出，要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”[2]。2014年8月26日，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》文件，寿县被确定为安徽省内唯一一个国家“多规合一”试点县。寿县人民政府精心组织、高效推进，试点工作通过创新“多规合一”目标下的规划编制方法，以空间治理和空间结构优化为主要内容，探索建立“多规”管理的协调机制，强化生态保护与历史文化资源保护、合理统筹配置城乡空间要素资源，从而实现促进寿县经济、社会、环境协调可持续发展的科学目标。通过寿县试点的探索和实践，在安徽省率先探索“多规”有效衔接的技术路径和建立全省统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，为国家和安徽省推进“多规合一”工作、建立市县空间规划体系和相关规划衔接协调机制，提供了丰富的工作经验和实践范本。寿县“多规合一”试点改革成效显著，空间管理与治理能力显著提升，有力促进了地方集约发展。

一、目标导向、突出特色，明确试点工作的总体构思

（一）把握试点精髓，突出工作方法创新

贯彻中央关于深化体制改革和推进新型城镇化的决策部署，围绕统一发展目标与行动蓝图、统筹县域管控与城乡一体、统筹空间资源增量配置与存量盘活。以加强各类空间性规划衔接为突破，通过“各级政府间上下协调、多部门间平行推进、多行业间技术支撑、多数据间统一标准”的模式，积极探索“多规”有效衔接的技术路径、构建“多规”管理的协调机制、优化“多规”目标下的规划编制内容、强化“多规”事权下的管控措施，以实现统筹城乡空间资源配置，促进寿县经济、社会、环境协调可持续发展的目标。

（二）强调依法依规，保障规划纲领性作用

试点工作旨在探索创新，也不能脱离法规任意为之。寿县“多规合一”规划编制，以全域空间为规划范围，对现有法律规章和技术规范认真梳理、研究和落实，保证规划成果内容的高度合法性，是确保空间规划成为区域发展的指南、可持续发展的空间蓝图的基础，方能发挥空间规划的纲领性作用，统筹各类开发建设活动、指导部门规划的融合统一。

（三）梳理部门事权，促进空间结构优化

针对各相关部门在空间管理方式、目标和技术标准上的不同，认真梳理部门事权，树立发展和保护相统一的理念，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的总体要求，进一步优化县域空间格局;围绕生产、生活、生态空间优化划定城镇、农业和生态三类空间;基于三类空间格局优化的总体要求，进而明确控制线划定和土地用途管制等内容，促进土地利用方式与空间属性特征相匹配。

（四）统筹城乡资源配置，促进城乡协调发展

以全域规划视角下的空间资源合理利用为重点，把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展[3]。针对寿县特征，着重在城乡生态环境保护、综合交通体系、基础设施和公共服务设施配置、产业空间整合、乡村保护与发展等方面优化要素配置，促进城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置，推动城乡统筹协调和共同发展。

（五）强化底线管控，促进生态环境提升

树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，将生态文明建设放在突出位置，强化对森林、河流、湖泊、湿地等自然生态的保护[4]。针对寿县国土面积广阔、自然生态环境突出、水利资源丰富、历史文化资源众多等特征，注重自然生态环境保护，高标准、高品质划定生态控制线和永久基本农田控制线，合理划定城镇开发边界，提出水土保持与修复、国土综合整治措施建议，倡导绿色发展理念的落实，促进生态环境品质的整体提升。

二、技术与数据融合，统一规划技术标准

（一）统一用地分类标准

包括统一用地分类、统计口径等技术要求。以“两规”（城乡规划和土地利用总体规划）用地分类标准为基础，统一现状用地分类，将现有城乡用地的分类共由2大类、9中类、14小类，扩展为2大类、9中类、32小类，解决城乡规划和土地利用总体规划在用地分類、统计口径与深度不一致的问题[5]（表1）。

（二）统一规划数据标准

主要包括统一坐标、统一规划基础数据和成果数据等内容。根据寿县各类规划坐标系的使用状况，将现状各类坐标系统整合，统一按照1980西安坐标系坐标进行定位;后期将坐标系统一为2000国家大地坐标系。针对现状土地用途不统一、数据不统一、口径不统一等问题，以统一后的用地分类为基础，通过高精度地形图、高清影像图、“二调”及其最新土地变更调查数据的汇总与梳理，统一了规划基础数据，为规划成果的科学制定奠定基础。

三、优化空间布局，科学配置要素资源，制定空间使用与管控“一张蓝图”

（一）推进空间结构优化，促进管控“合一”

1、细化县域主体功能区规划

依据安徽省主体功能区规划，寿县整体上属于限制开发区域，主体功能区类型为国家农产品主产区。按照主体功能区的类型特点，结合寿县实际，在县域内划定的重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区域，切实落实了农产品主产区的主体定位。

2 、 划定三类空间

以三类空间划定为指导，优化县域空间布局。其中，城镇空间主要集中在城镇开发边界以内、以城镇建成区和规划集中连片的拓展区域为主，包括城市、镇建设用地（含各类产业园区）及其空间联系紧密的区域交通等用地;农业空间以农业生产为主，包括永久基本农田、一般农田和其他农用地，以及草地、农村居民点等;。生态空间以生态山体、生态廊道和生态岸线为主;包括林地、园地、水域、内陆滩涂、自然保护地等。空间布局上即保障了了农业生产需求，也进一步强化生态保护要求，促进城镇集聚发展和土地的集约节约利用（图1）。

3 、完善控制线体系

强化县域空间利用的刚性管控，划定各类控制线。重点划定县域生态控制线，基本农田保护区，全县2030年城镇建设用地规模边界。同时，探索性的划定永久性开发边界。考虑到首先所处的特殊区位，为保障县域内重大基础设施建设、避免重大设施廊道建设对城镇建设和生态保护的影响，划定重大设施廊道控制线，廊道内空间控制为铁路、高速公路、架空110kV（含）以上电力線、区域燃气线路等相关设施的预留线路空间（图2）。

（二）统筹县域资源利用，实现要素配置“统一”

1 、统筹县域土地利用

以土地利用总体规划提出的控制指标为依据，认真研究至2030年的土地指标变化趋势。根据三类空间和控制线划定要求，优化县域城乡建设用地安排，促进各类零星建设用地的空间整合，保障城乡发展的重要支撑和安全设施用地的需求，推进城镇和产业的空间集聚发展。同时，强化对非建设用地的保护，落实各类城乡非建设用地安排，保障基本农田的只增不减。

2、完善公共服务设施和重大项目建设

公共服务设施方面，规划为县域主副中心、中心镇、一般镇、中心村为主的四级城乡公共服务设施体系[6];明确教育、医疗、文化娱乐、体育、商业等设施分级配置要求。重大项目建设方面，主要包括公路、铁路、水运及公路客运枢纽，供水、排水、供电、通信、燃气、环境卫生等，以及防洪除涝、抗震、消防、人防等内容，提出绿色城市建设指引。

3、促进城市开发边界内公益类项目落实

在保障城市生态安全下，进一步优化城市形态与空间布局和近期项目安排。进一步优化生产、生活、生态等空间安排，以此为指导落实区域重大设施廊道及近期建设项目库的各项设施用地;深度落实开发边界内公益类、民生类和基础设施类项目，包括文化、体育、医疗卫生、社会福利科研教育用地和电力、通信、供水、污水、燃气、防洪除涝及其他防灾等设施用地等，促进城市综合承载能力的不断提升。

四、抓好信息系统建设，推进行政审批改革

（一）建立“多规合一”数据库，推进信息平台建设

制定规划成果数据标准、交换与共享管理规定、平台运行管理办法。建设“多规合一”数据库，包含地理信息数据库（地形图、影像图、土地变更数据等）、“多规”（包括县城总体规划、乡镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和名城保护规划、土地利用总体规划以及其他部门相关规划等）成果数据，寿县“多规合一”成果数据库（包括三类空间、控制线划定、城乡空间布局等）、业务审批数据库、三维数据建设、档案数据处理等。建设“多规合一”服务管理平台，包含成果审查子系统、信息联动管理子系统、辅助审批管理子系统、综合应用管理子系统。

（二）梳理审批流程设定，优化简化审批流程

对建设项目审批流程进行全面梳理和优化。通过业务审批信息、规划成果数据的联动共享，融合多个规划部门的数据，实现国土、发改、规划等部门间的信息共享与联动;建设寿县“多规合一”业务协同平台系统，由“多规合一”业务协同平台、智慧规划系统、各部门业务审批管理子系统构成。以业务协同平台为总线，与规划管理信息系统、规划一张图系统、三维电子报批系统、各部门业务审批管理子系统等相对接，构建一个协作、均衡、稳定、和谐的“多规合一”管理体系;通过业务协同平台的运用，优化和再造审批服务流程，建立“多图联审，多评合一”机制，试行网上联合审批。基本实现一个窗口受理、审批流程精简、审批透明度加大、行政审批效率提高的目标（图3）。

（一）以法定城乡规划为基础，制定“一张蓝图”

明确以空间数据整合为依据，统一目标指标;以三类空间格局为统筹，优化空间结构;以控制线管控为底线，强化资源管控;以城乡用地分类全覆盖为主导，统一用途管制;以专项规划为落实，统筹布局各类设施项目”的技术路径。以法定城乡规划为基础，以加强城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划以及交通、水利、林业、民政、文保等部门规划的衔接为突破，实现统筹配置城乡空间资源，制定空间规划“一张蓝图”，达到空间管控的一致性。

（二）多行业技术协同，实现“两图合一”

由城乡规划、国土部门与信息平台建设3个专业团队成立联合项目组，寿县总体规划与国土规划同步编制，其他相关部门规划协同并进;依法依规，在规划编制中消除“两规”差异;规划国土深度融合，全面对接，建立统一的技术标准和数据标准，破解“两规”技术壁垒，真正实现“两图合一”;平台建设全程跟进，信息系统建设同步调试与优化，规划成果输出数据化，快速投入到实施管理中。

（三）集约土地资源，促进空间结构优化

严控总量，集约土地资源促发展。围绕新型城镇化和城乡统筹发展要求，以保障农业生产为前提，集约节约土地资源，至2030年县域规划各类建设用地比2020年年均增长仅1.5平方公里。划定三类空间，指导空间利用优化与管控，统筹城镇发展、农业生产和生态保护，优化县域“三生”空间，划定城镇、农业和生态三类空间;以三类空间基本属性为指导，进一步明确各类控制线的划定，优化城乡空间布局。

（四）底线管控、突出特色，限制城乡无序发展

优先考虑生态空间保护，划定生态控制线。寿县位于江淮分水岭，水系众多，规划统筹划定以“重要生态空间+文化遗产保护用地+生态廊道+水源保护区”为主的生态控制线占国土面积的20.52%。全力保障农业生产空间富足。作为全国粮食、油料、水产品生产百强县，优先保障农业生产用地，规划至2030年全县基本农田保护区1666.46平方公里，比原土地利用总体规划2020年多219.05平方公里。强化国家历史文化名城保护。规划划定寿春城遗址、历史城区、历史文化街区保护范围，以及分散在县域的324处重点文物保护单位的保护范围和建设控制地带，明确边界坐标[7]。限制城乡无序发展，有效引导城乡空间发展和建设项目布局。研究城镇化发展与城乡空间利用，处理好基本农田保护与城镇空间拓展，进一步划定1城24乡镇的城镇规模边界和刚性开发边界;以规划引领人口、产业有序集中，实现土地在空间上的合理配置，促进集约节约发展。

（五） 推进落实县域重大設施项目，促进城乡统筹发展

深度落实县域重大项目。重点研究、落实县域各类重大设施项目;城乡交通方面具体落实了省道、县道、乡道及港口码头的选址选线;加强沿淮地区水利设施建设，落实水利设施项目，做好城乡生产生活安全保障;明确县域地表水取水口、乡镇水厂的具体坐标和保护要求等。规划落实各级各类项目共计269项，合计投资1500亿元，充分发挥了规划的统筹发展与管控作用。规划重民生促公益，推进城区公共服务能力提升。具体落实民生、公益、市政类等项目选址，包括公共管理与公共服务类项目，市政公用设施项目;至2030年城区人均公园绿地面积达到14.81平方米;促进城市综合承载力与环境品质提升。

（六） 统筹协调、部门互动、上下联动，全面推进公众参与

强化自上而下的统筹协调。成立了以县委县政府主要领导为第一组长、组长，发改、住建、国土、环保、文物、水利等单位一把手为成员的试点工作领导组，专门负责“多规合一”试点工作的组织协调和经费保障，并建立了常态化推进工作机制。加强部门间的互动。建立健全规划协调工作机制，注重部门合作，县直涉及“多规合一”的主要单位抽调精干力量，与各部门委托的规划编制单位集中办公，及时沟通和协调工作中遇到的重点难点问题;发改、国土、环保等部门同时启动了修编相关部门规划，努力在修编中协同，协同中“合一”。多方位的上下联动。一方面积极与国家、省、市相关部门对接，在试点工作组织、监督及技术路径等方面获取指导和建议;另一方面建立县政府、乡（镇）与规划编制单位间信息沟通渠道，各乡镇书记负总责，保障了信息沟通、反馈及时有效。全面推进公众参与。项目组深入各乡镇与部分中心村驻场工作，针对规划重点内容通过召开讨论会、座谈会和村民大会等多种方式进行沟通和交流;通过公众参与程度的深度扩展，乡镇政府和公众规划意识明显提升，主动融入“多规合一”试点工作中，确保了规划成果的合理性与可操作性。

六、结语：

寿县“多规合一”试点主要工作历时一年多，包括规划管理信息平台数据的不断更新和管理机制改革的持续探索。在寿县的实践过程中，围绕空间结构优化、管控体系完善、土地指标统筹、重大项目建设等内容不断深化，形成了关于空间利用的统一共识，也进一步落实了交通、水利、电力、文物、民政等基础设施建设、历史文化保护及民生类项目，有力促进寿县在发展中落实人民意愿、保护底线核心要求。十九大以来，国家在机构改革和空间规划体系建设上已经有了更加明确的行动，寿县在先前的工作中已经有了深厚的基础。

参考文献：

[1]《林坚重构中国特色空间规划体系》林坚 文爱平 - 《北京规划建设》- 2018.

[2]《基于汕头城市运营实践的规划整合模式研究》林竹 - 《中国博士学位论文全文数据库》- 2014.

[3]《习近平破解“三农”发展难题的基本理路》钱正武 - 《安庆师范大学学报（社会科学版）》- 2018.

[4] 《生态文明建设与全面建成小康社会》王晓敏 - 《四川省社会主义学院学报》- 2013.

[5] 《城市土地利用中的政府干预》陈哲 - 《中国博士学位论文全文数据库》- 2010.

[6] 《基于浙江省、重庆市对比研究下的重庆市县（区）城乡总体规划研究初探》余焱 - 《中国优秀硕士学位论文全文数据库》- 2011.

[7] 《寿县古城城市细节规划设计研究》覃爱民 夏松 - 《皖西学院学报》- 2016.