刍议人工岛礁的法律地位

洪志远

摘要：随着科学技术的进步，以及各国意识到海洋世界所存在的巨大利益，岛礁建设已经成为主权国家为获取更多海洋资源所采取的普遍手段。然，国际上对于人工岛礁的法律界定及其法律地位尚未有统一的认识。人工岛礁的法律地位一方面涉及人工岛礁的权利基础，另一方面将影响甚至决定该国在海洋划界中所拥有的权利范围。在不同海域内进行岛礁建设决定了人工岛礁的法律地位及其对海洋划界的影响。尤其，领海中的人工岛礁不应具有进一步扩大其权利范围的功能;公海上的人工岛礁建设应该有严格的限制，需符合全人类共同利益的需求及各国平等原则。

关键词：人工岛礁;法律地位;权利基础;划界效力

一、问题的提出

国家领土及其附属物（空气空间和领海），以及在其境内的政府和居民，构成国家这种最主要的国际法律人格者的物质和社会特征。国家的法律能力及其保护规则取决于并假设有一个稳定的、外表划定的土地的存在。领土包括大小岛屿、岩石和礁石。根据《联合国海洋法公约》，沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，在群岛国的情形下则及于群岛水域以外邻接的一带海域，称为领海。可见，领海的界定需以领土的存在为前提和依据。与此同时，根据《联合国海洋法公约》（第33、56、76条），毗连区、专属经济区、大陆架的划界都以测算领海宽度的基线相联系。正如奥本海所说，领水和领空性质上都是与陆地密切相连而不可分的附属部分。由此，从法律属性上来说，岛礁本身是领土的构成部分，享有和一般陆地领土同等的主权;从法律地位上来说，岛礁既然是领土的构成部分，那么，一个国家当然可以依据其所属岛礁进行海洋划界，主张相关海洋权益。

然而，随着科学技术的进步，人为地从事岛礁建设已经成为现实。实际上，沿海国进行岛礁建设的行为早已有之。最初国家实施岛礁建设主要是为了缓解陆地资源紧缺，或是避免因海平面上升及自然力侵蚀而导致岛礁被淹没，故而未引起较大争议。现今沿海国进行岛礁建设的目的早已超越传统范畴，岛礁建设既是国家与自然博弈的手段，也是国家争夺与扩大管辖权的需要。特别是对于主权归属存在争议的岛礁，人为建设一方面可以作为当事国增强有效控制的筹码，使其在岛礁主权争夺战中占得先机，另一方面还可提升该岛礁“维持人类居住或其本身经济生活”的能力，为扩大管辖海域提供支撑。在此情况下，岛礁建设不仅可能侵犯邻国权益，还可能损害国际社会整体利益。如此看来，人工岛礁的建设将会产生一系列法律问题：一方面，人工岛礁的建设是否具有合法性;另一方面，人工岛礁与自然岛礁法律地位是否同等，岛礁的法律地位包括岛礁的权利基础和岛礁的划界效力两部分，即人工岛礁是否能依据《联合国海洋法公约》主张领海、专属经济区和大陆架等管辖海域以及其在海岸相邻或相向国家间进行海域划界时可发挥的作用。

二、人工岛礁建设的合法性及其限制

人工岛礁的建设是沿海国基于特定目的而进行的主权行为。但是，在国际社会中关于人工岛礁建设却没有一个明确的定义。有着海洋法宪章之称的《联合国海洋法公约》也仅对岛屿作出了界定，“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。至于岩礁的定义，公约则没有明确的规定，仅限制了“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”。可见，一方面岩礁应当属于岛屿制度的规制范畴，从而可以推定岩礁应属岛屿的一种;另一方面岩礁所享有的权利基础与岛屿的权利基础不能够一概而论。至于人工岛礁的建设，现行国际法并未对其作出明确的定义。叶泉认为，“由‘建设’一词可以看出，其既包含从无到有，也包括在原有的基础上进行维护、加固与扩建。换言之，根据岛礁建设方式的不同，可以将其分为两种类型：一是国家在相关海域内直接建造岛屿;二是国家以現有岛礁为基础，间接建造岛屿。”进而，其将人工岛礁的建设定义为：沿海国为了实现特定目的，在相关海域内直接就建岛或依托现有岛礁而展开的维护、加固与扩建活动。

（一）传统国际法中人工岛礁建设的法律依据及其限制

传统国际法上主张的领土变更方式包括先占、时效、添附、割让和征服。其中，添附是说土地之新增长;此可以是自然的，亦可以是人为的。自然的添附是土地依自然之力而增加，例如岛屿之成长于还种，三角洲之成长于河口。土地之人为的增加，例如海岸附近之防波堤，亦有扩张一国领土之结果。由此，人工岛礁的建设不论是从无到有在相关海域内直接建造岛屿，还是以现有岛礁为基础而进行的间接建岛活动均可被认定为符合添附的领土取得方式。然而，需要注意的是，“不法行为不产生权利”是一项国际社会普遍接受的一项法律原则，根据这一原则，任何国家均不能从非法行为中获益。因而，一个国家以现有岛礁为基础进行建设是否合法，应依据其对于该岛礁是否拥有主权。

（二）现行国际法中人工岛礁建设的法律依据及其法律限制

“意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑”。1982年《联合国海洋法公约》将海洋划分为领海、毗连区、专属经济区、大陆架和公海等海域，同时也包含了岛屿制度及群岛国的规定。因此，沿海国根据公约在不同的海域内享有不同的权利和承担相应的义务，这也为不同海域内进行人工岛礁建设的权利及其限度提供了指引。

1.领海内的人工岛礁建设

《联合国海洋法公约》第2条规定了“沿海国的主权及于其陆地领土及其内谁以外邻接的一带海域，在群岛过的情形下则及于群岛水域以外邻接的一带海域，称为领海”“此项主权及于领海的上空及其海床和底土”。根据主权原则，既然一国主权及于领海，那么在领海内进行岛礁建设必然是符合国际法的一般法律原则的。也就是说，沿海国只要根据国际法与国内法的规范，且未损害他国利益，其在领海范围内从事岛礁建设就应该是合法的，其他国家物权干涉。

2.专属经济区和大陆架的人工岛礁建设

沿海国在其专属经济区和大陆架内对某些特定的事项享有专属管辖权，岛礁建设就是其中之一。根据《联合国海洋法公约》第56条第1款（a）项，沿海国在其专属经济区内对“人工岛屿、设施和结构的建造和使用”行使管辖权。《联合国海洋法公约》第60条进一步指出，沿海国在建造这种人工岛屿、设施和结构时，必须“妥为通知”，并可在其周围设置不超过500米的安全地带，安全地带不得干扰国际航行。至于沿海国在大陆架内建设岛礁的权限，《联合国海洋法公约》第80条规定：“第60条比照适用于大陆架上的人工岛屿、设施和结构。”

3.公海的人工岛礁建设

公海自由是国际社会所共同认可的一项基本原则，其包含了人工岛屿的建造自由。根据《联合国海洋法公约》，无论沿海国或内陆国，其均有建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由，但受到第六部分的限制。也就是说，任何国家都有权利在公海上进行人工岛礁的建设，但其建造行为应在国际法所容许的范围之内。但是，何为“国际法所容许的”，《联合国海洋法公约》并未作出具体的解释。结合公约其他内容，可以知道国家在公海进行岛礁建设需要符合下列条件：建造应当顾及其他国家行使公海自由的利益;建造应用于和平目的;建造的位置应当是合理的;建造的方式应当符合主观国际组织所制定的标准。

《联合国海洋法公约》仅规定了人工岛屿的直接建设，对于岛礁的间接建设没有提及。人工岛礁的建设能否成为领土取得的方式——添附的一种，对于人工岛礁的法律地位应该来说是有决定性作用的。

三、人工岛礁的法律地位

人工岛礁的法律地位的确定有赖于人工岛礁建设的合法性。人工岛礁的建设是国际法许可的增加国家领土或扩大管辖范围的方式，只要国家在进行人工岛礁的建设过程中，依照国际法、国内法的原则、规则进行，其合法性一般是不会受到质疑的。进而，比较容易引起争议的可能就是在人工岛礁建设完成后，其法律地位如何。一方面，人工岛屿享有何种海洋权利;另一方面其对于海洋划界的影响如何。

（一）人工岛礁的权利基础

在不同的海域内进行人工岛礁的建设导致其权利基础是有区别的。在领海内进行人工岛礁的建设视为领土的添附，而在专属经济区、大陆架和公海上进行人工岛礁的建设则不能够构成领土的添附。领水、领空的主权权利都有赖于领土主权的确立。因此，对于人工岛礁的权利基础自然与其是否构成领土的添附有着密切的关系。

1.领海上人工岛礁的权利基础

一国领水包含内水和领海，领海因而享有广泛的主权权利。我们知道，在领海内进行人工岛礁的建设是一国主权行为，而其不管是直接的建岛行为，还是间接的维护、加固原有岛礁行为均被认定为是领土添附的形式。因而，领海内的人工岛礁是一国领土的组成部分。周鲠生先生认为，在人为增加土地之后，例如海岸附近之防波堤，其领海之限度亦当新从扩张的堤岸算起。但是，根据1958年《领海和毗连区公约》，人工岛屿自身不能产生对周边海域的管辖权。一般来说，人工岛礁的建设是基于一定的目的而进行的，比如由于全球气候变化而导致的海平面上升，一国为使岛屿不被侵蚀而采取的加固、维护行为。然而，随着海洋潜在的丰富资源不断被人类所认识和发现，沿海国家就容易利用人工島礁的建设增加国家领土或扩大管辖范围。沿海国基于其地理位置而享有一定海域的管辖权及资源的所有权。但是，从平等的角度出发，海洋资源应属于全人类共同所有。

2.专属经济区、大陆架和公海上人工岛礁的权利基础

专属经济区、大陆架或公海上建立的人工设施与岛屿等不构成国家领土的添附，不能形成领海或改变领海基线。专属经济区和大陆架本身的权利基础就是有限的，在其区域范围内建造人工岛礁主要目的是为了勘探开发海洋资源，其建造需要受到国际法一般原则的约束。《联合国海洋法公约》明确规定，“人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海，其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架的划定。” 至于公海上人工岛礁的权利基础，根据“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下，笔者以为公海上人工岛礁的权利基础应当更加有限。尽管，《联合国海洋法公约》对于公海自由的限制规定比较笼统，如“公海只用于和平目的”“须适当顾及其他国家行使公海自由的利益”等等。但是，公海上进行人工岛礁的建设应当受到更加严格的控制，一是因为任何国家在公海上的行为都应当考虑其对于其他国家自由行使公海权利的影响;二是因为公海上人工岛礁的建设极大地影响了其他国家共同享有的公海海洋权利。

其实，人工岛礁在任何海域内的建设都不应当产生新的权利基础。若不是这样，各沿海国争相在各管辖区域，甚至是公海上进行人工岛礁建设，势必引起更多国家间的矛盾和冲突，对于和平的国际秩序和法治也将带来更多的挑战。

（二）人工岛礁的划界效力

岛屿作为领土的一种，其本身在海洋划界中就是一个非常重要的基础。然而，人工岛礁在海洋划界上与岛屿在海洋划界上的效力显然是不能等同的。首先，如同判断人为建设对岛礁权利基础的效应一样，人为建设所依托的海洋地物是分析其对划界效力产生影响的逻辑起点。其次，根据上文可知，无论在哪一海域进行人工岛礁的建设，其均不能够产生新的权利基础。因此，人工岛礁基于领土主权的附属权利而主张领海、专属经济区、大陆架的情况是不存在的。于是，人工岛礁在这里对于海洋划界没有作用的空间。最后，人工岛礁作为一个基点可能对海洋划界产生影响。

在领海之外的人工岛礁建设对划界效力的影响往往容易产生争议。因为，在这样的情况下，若仅仅涉及海岸想想或相邻国家间的划界争端，应当依照公平原则解决，《联合国海洋法公约》121条第3款并不能优先于关于基线规则和划界规则的条款而适用。不管怎样，沿海国家试图通过人工岛礁建设来获得专属经济区和大陆架的目的都应该被限制和禁止。

另外，需要注意的是，孤悬于大洋中的岩礁所能主张的海域不会与他国的权利主张发生重叠，因而不会与其他国家产生划界纠纷。然而，一旦岩礁所属国为了一己私利，通过认为建设使岩礁能够“维持人类居住或其本身经济生活”，并以此来声索专属经济区和大陆架，则将导致公海和“区域”面积减少，侵犯国际社会共同利益。

四、结论

人工岛礁建设的趋势正在进一步蔓延。其法律定位在权利基础以及在海洋划界中的作用起着决定性的作用。人工岛礁在权利基础上，无论依托何种海洋地物所建设均不能主张领海、专属经济区和大陆架。人工岛礁在海洋划界的效力上，即便通过人工措施改变了某一地物的法律地位，比如将水下地形和低潮高地建设为岩礁，或将岩礁建设为岛屿，该行为对划界效力的影响也是非常有限的。总之，沿海国家进行人工岛礁建设应当基于一定的目的，如勘探、开发海洋资源等，并且应当符合国际法的原则、规则，不能够以他国的利益及全人类的共同利益作为代价。更重要的是，沿海国家无论如何不能够以人工岛礁主张新的领海、专属经济区和大陆架。

（作者单位：广东财经大学）