央企在升级

2016年2月，国务院国资委公布“十项改革试点”，其中包括关于落实董事会职权试点、关于市场化选聘经营管理者试点、关于推行职业经理人制度试点、关于企业薪酬分配差异化改革试点、关于国有资本投资、运营公司试点、关于中央企业兼并重组试点、关于部分重要领域混合所有制改革试点、关于混合所有制企业员工持股试点、关于国有企业信息公开工作试点、关于剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点。

其中，国有资本投资、运营公司试点名列第五。但另一方面，这一试点又有着与其他试点不同的“气质”：综合。

2014年，国投和中粮就已被指定为国有资本投资试点。2016年，诚通集团、国新公司被改组为国有资本运营公司，成为第二批试点企业，之后不久又增加了6家央企作为国有资本投资公司试点，分别为神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团。

2017年3月，时任国务院国资委主任肖亚庆在全国两会上回答中外记者的提问，他表示，“在试点基础上，主要目的是想让投资公司、运营公司的侧重点更加清晰。比如，哪些重点领域是这‘两类公司’应该关注的，资本投资方向和投资强度有什么区别。另外，我们也在尝试，投资运营怎样在运营公司上以资本为主，强调资本流动性，使得流动性进一步提高。”

“有一些投资公司，我们期望能够在国计民生一些重要领域有更长远的发展方向。在治理结构上和组织框架上，这‘两类公司’也在试。比如，总部集团是不是要小一些？还有一项改革，就是瘦身健体。过去一年有一些企业也在做，在集团公司这一块管理层太多，人员也特别多。我们去年有一些公司减了30%，甚至有的更多，现在运转很好。希望投资运营公司在治理结构上进一步探索。”

在2018年11月召开的国有资本投资、运营公司座谈会上，肖亚庆再次确认了国有资本投资、运营公司试点改革的综合性。他强调，“要把国有资本投资、运营公司作为综合改革平台，同步开展落实董事会职权、推行职业经理人制度、差异化薪酬分配改革、中央企业兼并重组、混合所有制改革、混合所有制企业员工持股等其他改革，充分发挥改革综合效应，进一步激发企业内生活力和发展动力。”

当时他还透露，国务院国资委初步考虑新增10户左右央企开展国有资本投资、运营公司试点。

在2019年2月，国务院国资委公布，已经新增了11家该项试点。航空工业集团、国家电投、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、通用技术集团、华润集团、中国建材、新兴际华集团、中广核、南光集团等11家央企为国有资本投资公司试点企业。

当时，国务院国资委新闻发言人彭华岗表示，新一批11家国有资本投资公司试点央企将着力打造改革“升级版”，重点在调整管控模式、优化产业布局、推动机制转换等方面加大工作力度。

虽然都承担着区别于其他央企产业集团的改革重任，“两类公司”要继续推进的改革都是综合性改革，但“两类公司”之间仍有不同的功能区分和改革侧重。

在《以管资本为主推进职能转变方案》发布吹风会上，国务院国资委秘书长彭华岗曾对“两类公司”的功能有过比较详细的说明。

他说：国有资本投资公司，侧重在重要行业和关键领域，推動产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。投资公司肩负产业使命，未来旗下可能有若干资产千亿元级别的产业集团，甚至包括两三个全球500强企业，谋求相关产业的做强做大。

国有资本运营公司，侧重提升商业类企业的国有资本运营效率，促进国有资本合理流动。运营公司无产业使命，关键是通过市场运营实现国有资本的保值增值。在资本运营中，也会培育新兴产业，但培育成熟后有可能出售或转给相关的国有投资公司。与此同时，中央企业还将继续保留相当数量的实体产业集团，专注做强实业、做优产业，参与国际竞争。

目前的试点企业中，诚通集团、国新公司是国有资本运营公司试点；其他19家都为国有资本投资公司试点。

至此我们可以看到，国务院国资委事实上是有意将国有资本投资公司逐步打造成一个个“小国资委”，在国资委的授权放权精神指导下，它们通过投资实业，并且对持有资产进行经营和管理，来改善产业结构；国资委在放权授权之后，一个个央企集团将逐渐变身为一个个国有资本运营公司。其实在央企的发展历史过程中也可以看到这一趋势。

也就是说如何投资、往哪儿投，由企业说了算。国务院国资委所做的事情是，监督国有投资、运营公司的业务行为能够确保实现其预期目标，实现国有资本保值增值，同时也对产业结构布局进行优化，使其符合国家整体经济运行目标。

“从定位上看，国有资本运营公司将成为政府和市场之间的隔离带，成为国有资本市场化运作、优化布局结构、提高配置效率的专业平台，成为推进经营性国有资产集中统一监管、帮扶困难企业、处置不良和低效无效资产、解决历史遗留问题等的操作平台。”曾担任试点企业诚通控股集团董事长的马正武这样认为。

他的理解可谓透彻。

本次国有资本投资、运营公司试点，主要将从三方面进行积极探索：一是发展国有资本专业化运营，同时探索有效的投资运营模式；二是探索国资委与企业的关系，完善国有资产监管方式；三是推进国有资本投资、运营公司内部改革，探索市场化的企业经营机制。

其中“探索国资委与企业的关系”尤其受到重视。试点进展的过程，也是国务院国资委与国有资本投资、运营公司关系理顺的过程。

国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中明确改革和完善国有资产管理体制三方面的改革举措，其中一项举措就是“改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。同时要开展由国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司履行部分出资人职责的试点工作，以及政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。”

这为国务院国资委主持国有资本投资、运营试点改革工作提供了政策基础。2018年11月，在国有资本投资、运营公司座谈会上，肖亚庆表示，下一步，国资委将进一步加大授权放权力度，切实落实企业市场主体地位，根据各国有资本投资、运营公司的发展定位和工作实际，在战略规划、业务管理、工资总额、选人用人、股权激励、产权管理、重大财务事项等方面赋予更充分的自主权。

他还表示，国务院国资委将允许投资公司依据自身条件，结合主业特点和行业监管要求，合理申请金融牌照，更好地服务实体经济。

但他同时强调，投资公司不能脱离主业搞金融，更不能搞资金空转套利，要防止脱实向虚，“这一点要非常明确，这也是中央的要求，必须坚决落实好”。

肖亚庆表示，为了加大对试点工作的配套支持力度，官方将研究国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，研究鼓励和支持国有资本投资、运营公司妥善解决历史遗留问题、处置低效无效资产的具体政策，研究简化工商税务登记、变更程序，研究国有资本经营预算支持政策，努力为试点工作保驾护航。

彭华岗曾在一次文件发布吹风会上表示，加大授权放权力度方面，国资委将在战略规划、工资总额、选人用人和激励机制等方面进一步加大向相关央企的授权放权力度。同时试点企业在集团与子公司的关系上也要进一步转型，赋予下属企业更多的经营自主权，把管理重点从直接管控转向战略管控，把总部真正打造成为产业培育的牵引、风险管控的枢纽、公司治理的典范。

优化产业布局，提高国资配置效率方面。“两类公司”是国资布局优化调整的重要平台，要通过试点在聚焦主业的基础上推动企业主动作为，该进的进，该退的退。同时，“两类公司”所出资的企业要加大“混改”力度。

激发企业活力方面，要突出市场化改革导向，进一步转换企业经营机制，着力完善激励约束机制，从更大程度上激发各级企业的内在活力，增强市场竞争力，推动企业高质量发展。

翁杰明用“该放的放权到位、该管的管住管好”来概括国务院国资委将如何指导和帮助企业深入推进各项改革举措。

“两类公司”试点央企面临着两项重要任务：一是对外，业绩上的精进；二是对内，结构上的优化。

对外，“两类公司”的使命是围绕服务国家战略目标和优化国有资本布局结构，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。这“两类公司”的主要职责就是提供公共服务、保护生态环境、支持科技进步以及保障国家安全。

在资本方向上，一是通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有资本进行股权融合、战略合作、资源整合或共同设立股权投资基金，以发展混合所有制经济的方式，放大国有资本功能、实现保值增值、提高竞争力。国新公司和诚通集团设立了4只基金，初步形成了运营公司系列化、差异化、协同化的基金系，总规模已达8645亿元。通过基金市场化投资方式，优化新增资本投向，带动国有资本布局优化调整。

二是通过产权市场和资本市场的收缩退出低效、无效、不具备竞争优势的业务领域。例如，国投集团先后退出了航运和煤炭板块，其中划转至专业平台公司的煤炭业务涉及资产500多亿元。中粮集团退出了君顶酒庄、木材等多个亏损企业和低效无效资产，立足于服务国家粮食安全和食品安全战略，粮油糖棉等主业资产占比不断提高。招商局集团采取清算或转让方式退出了多家燃气公司，基本退出燃气业务，同时大力推动公路板块资源整合。

对内，自第一批试点公布以来，试点企业都在综合性改革上痛下功夫。在公司治理方向上，健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、监事会、经理层的权责，强化权利责任对等，保障有效履职，完善符合市场经济规律的法人治理结构，提升运行效率。

总体看来，前三批试点企业以打造市场化、专业化国有资本运作平台为目标，调整总部职能、精简组织机构，优化管控方式，着力增强总部的资本运作能力、产业研判能力，投资决策能力和风险管控能力，已基本完成了集团总部改组。

新公布的11家央企试点也已经开始行动。中铝集团已成立集团改革试点领导小组，抓紧制定改革方案；中远海运将结合国有资本投资公司的功能定位，对集团现有的“十三五”规划进行调整和优化，同时在混改、激励约束机制和海外运营方面开展更为深入的探索；中国建材将把国有资本投资公司试点作为2019年工作的重中之重，在组织保障、人才配备、资金支持等方面给予全力支持。

“两类公司”试点充分激发了企业的内在活力，自2016年以来，试点企业实现利润总额远远超过央企平均水平。