我国西部地区生态环境治理的研究

摘要：西部地区生态环境的治理不仅是单个区域性的问题，还是关乎全局性的可持续发展的战略性问题。我国西部地区生态环境的特殊性和治理生态环境政策中存在的问题，都是在推动生态环境治理进程中必须要解决的问题。制度层面上的设计可以更快速、有效清除西部地区生态环境治理当中所遇到的障碍，故对生态环境治理的制度创新很有必要。

关键词：西部地区;环境治理;

一、我国西部地区生态环境治理的背景

西部地区环境治理形势依然严峻。目前而言，我国环境问题可分为两大类，即环境污染与环境破坏。针对这两个老问题我国一直在不断找新对策，但是都没有得到彻底的解决。环境问题在今天来说依然是十分严峻的。纵观我国西部地区环境状况，西部地区粗放式的经济发展使得脆弱敏感的生态环境陷于危机状态。生态环境本身的脆弱加上人们环境保护意识的淡薄、治理环境技术的匮乏，使得环境问题在西部地区格外突出1。不仅区域生态环境趋于恶化，人民群众的生活亦然受到了很大影响。除了西部地区内部的环境污染与生态破坏之外，区域外部的环境污染亦非常突出。不同区域之间、城乡之间、以及不同流域之间已经存在跨界污染的现象。内外部的双重叠加，使得我國西部地区的环境治理更加不易。可谓，形势依然严峻。水土流失，对于农民土地肥力的危害极大，而且容易使得下流河床不断升高。容易阻塞河道、诱发水灾。由于近些年来西部地区的水土流失现象日趋严重，“构成了我国第二阶梯和第三阶梯地区区域性水患频繁的重大隐患”[1]。西北地区草原生态系统很脆弱，草地退化严重、生产能力下降等严重问题。其中尤以内蒙古草原的退化更为突出。随着近些年，对草原生态系统的保护，草原系统恶化的趋势已经回转，但无论是草原还是土壤等其他生态环境要素的生态治理都将是一个漫长而艰辛的过程。这也充分显示了我国西部地区生态环境的多样性和脆弱性。既有高山河谷、又有戈壁沙漠，这种自然环境的先天不足，充分说明我国西部地区的经济社会发展与环境保护具有独特的性质。在生态文明价值观的指引下，对于生态环境治理的建设提出了更高的要求。一些笼统的法律规定已经不能够应对动态变化的区域环境特征。

二、西部生态环境治理中存在的问题

（一）环境政策存在的问题

近年来，我国西部生态环境政策有了很好的完善与发展。一些治理措施已经体现出了科学化、合理化和综合化的特点。有进步之处，但也伴随着不足。例如，政策分散，缺乏系统性。从设置的涉及生态环境保护的职能部门来看，有国土局、环保局、林业局等部门，地方还有设置专门自然保护区的管理机构，基本是围绕这生态环境要素来划分部门职能的。在管理当中，也是按照行政区划实施管理措施。在实践中，多部门的规划、管理办法和政策都是有出入的，也会导致权责不清，互相推诿的现象发生。这必然会影响到西部生态环境整体治理的发展进程。管理部门之间缺乏协调沟通，这往往也是零散的环境政策所导致的原因之一。

我国西部地区环境政策往往是制度缺陷造成的。西部地区生态环境制度与能力有待提升。相较于东部和中部地区，西部所面临的社会经济发展对生态环境的压力更大，生态环境治理任务更加艰巨。对生态环境检测评估体系不够健全，监管队伍的能力需要加强，对于政策的整合需要十分迫切。

（二）生态治理法治有待进一步完善

当前，我国西部地区生态环境的立法质量无法满足生态治理的需求。立法质量偏低，可操作性不强。西北部分地区存在环境保护制度流于形式，公众的利益无法得到真正的维护。除了地方有关生态环境保护的立法存在空白，更突出的是现有生态环境法律法规并不能切实地贯彻履行。在西部地区“有法不依，执法不严”的现象依旧比较严重。加快制定西部民族地区生态治理重大项目管理办法、江河流域综合管理办法等法规。抓紧清理和修订不符合西部民族地区生态治理要求的法律法规。如;2018年宁夏回族自治区于修订了《宁夏回族自治区湿地保护条例》。新的修订对于随着社会经济的发展出现的新变化给予了回应。在环境保护、开发利用方面更加具有针对性。

在生态环境治理中，缺乏公众参与。一方面，是由于政府信息公开不到位，很难保证公众的知情权。另一方面，是由于我国并未确立“公域之治”的多元治理模式。在对公共事务治理上，公共治理理论提倡社会合作、社会参与的治理机制，是一个讲究多元主体互动的过程。本质上来说，公共治理强调“社会合作”，不能仅靠政府或市场来独立完成对生态环境的治理工作，需要社会公众的参与。缺乏社会公众的参与，往往会由于经济上的悬殊导致政治参与以及影响力的参差，会使得环境政策的制定不能从社会弱者的利益出发[2]。

三、加快西部地区生态环境治理制度创新

（一）加快企业制度创新

加快企业制度创新，提高资源的利用效率。激发促进产业制度的创新，就需要形成竞争模式。可以让更多的民间资本进入企业内部，大力发展民营经济，民营经济是西部特色产业发展和实现产业互动的主要力量[3]。如此一来，形成具有内在竞争关系的互动方式，可以促进企业制度的创新。生态环境治理极具复杂，除了制度层面的构建之外，还需要技术层面的支持。在工业领域，加强新型环保材料的研发，将资源利用率最大化。在农业领域，采用先进的种植技术，提高土地的承载能力。企业制度创新之下，可以带动技术的引进与发展。

（二）推动环境法律政策的整合

在人类最初认识到生态环境治理时，从定义中把生态环境按照环境要素进行划分。比如，《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《固体废物污染防治法》。但是，生态环境本身是一个整体。“碎片化”的政策与生态环境的整体是不相适应的。会陷入一种孤立看待问题的局面之中，使得环境政策在落实过程中达不到所预期的效果。完全隔离开的环境政策，还容易引发在恢复治理某一环境要素之时破坏其他环境要素。国外发达国家对环境政策对的整合已经予以探索，因此推动环境法律政策的整合将会是环境治理的一个研究趋势。

（三）加快公众参与的机制建设

实现环境善治，必须要求环境公众参与的存在[4]。应赋予社会公众、环保组织能够参与环境治理的权利，国外关于公众参与环境决策的法理依据，基本上是基于“公共信托理论”或是“公民环境权理论”及其他理论的基础上提出来的。

环境公共治理是一项社会公共事务，公众参与环境治理，本就是实现权利与义务的正当程序。不仅有利于决策的科学与合理，且环境政策能更好地被贯彻执行。环境治理是一项复杂的系统工程，涉及到自然、生態、社会、经济等要素。治理主体的单一，不利于整个生态环境的治理。公众能够最真实地反应政策落实情况，让公众参与其中，会形成政策“落实—反馈—再制定”的良性互动。公众及时提供环境信息、反应利益诉求，可以更好地帮助决策者作出更为合理的判断以及决策的作出。

（四）对市场化取向的制度创新

一般来说，政府改革有市场化和社会化取向的趋势。市场化的取向制度发展是基于政府在环境治理领域中指令性的治理方式所凸显出的局限性的基础之上的。随着市场经济的发展与环境治理方式的深入探讨，市场化改革取向开始转入到环境保护领域当中。需要注意的是，市场化取向的制度并不是完全否定传统治理模式中政府所发挥的作用。市场化与政府管控本就是同时存在的，对于片面夸大任何一方的作用的，都是不够合理的。市场化取向的制度中，企业成为重要的参与环境治理的主体之一，摆脱了以往政府主导的传统指令式治理模式。综合性的环境问题治理在内在机制上隐含了多主体合作治理。

参考文献：

[1] 钟熠.西部地区生态环境现状及改善对策[J].西南民族大学学报·人文社科版，2003.11

[2] 黄中显.分担与转移：环境侵害救济社会化法律制度研究[M].北京，法律出版社，2016.5

[3] 任保平，陈丹丹.西部经济和生态环境互动模式：产业互动视角的分析[J].财经科学，2002.1：123

[4] 王兆平.环境公众参与权的法律保障机制研究——以《奥胡斯公约》为中心[D].武汉大学，2011.99

[5] 刘旸.我国西部民族地区生态环境法律体系构建与研究[J].华北电力大学学报（社会科学版），2009.

基金项目：本文是北方民族大学2019-2020年研究生创新项目“ 西部民族地区环境公共治理的转向及法律分析”（项目编号：YCX19052）的阶段性成果之一。

作者简介：王海霞（1993-），女，宁夏人，北方民族大学2017级硕士研究生。

（作者单位：北方民族大学 法学院）