“一带一路”背景下我国城乡规划标准在西亚应用问题及对策研究

李燕 李晓 周丹 程艺

摘要：随着“一带一路”倡议的深入推进，我国从产品输出逐漸向产品、工程、技术、标准全方位“走出去”转变，标准化在推进“一带一路”建设中发挥基础性和战略性作用。就城乡规划而言，我国标准与“一带一路”沿线国家标准体系的兼容性不高，成为制约我国企业境外投资、工程承包“走出去”的障碍。本文通过对西亚国家城乡规划标准应用的基本情况及未来发展趋势的研究，从西亚国家与我国城乡规划行政管理体系和技术标准体系的差异性入手，重点分析我国城乡规划标准在西亚国家应用面临的主要问题，并提出通过加强我国城乡规划体系走出去的“本土化”进而提高我国城乡规划标准在西亚国家的适应性，以及针对政府、行业组织、企业等不同主体提出推动我国规划标准“走出去”的对策建议，为我国工程建设项目“走出去”提供有力支撑。

关键词：“一带一路”；城乡规划标准；“走出去”；西亚

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.012？中图分类号：TU981

文章编号：1009-1483（2019）09-0071-06？文献标识码：A？？？？

Problems and Countermeasures Research on Internationalization of Chinese Urban-Rural Planning Standards in Western Asia under the Background of "The Belt and Road Initiative"

LI Yan， LI Xiao， ZHOU Dan， CHENG Yi

[Abstract] With the promoting of the Belt and Road Initiative， China has gradually shifted from output of products to "going out" in all aspects of products， engineering， technology and standards. Standardization plays the fundamental and strategic role in the construction of the Belt and Road. As far as urban and rural planning is concerned， the compatibility of standard system between China and the nations along the Belt and Road is not well enough， which has become the main factor restricting the Chinese enterprises’ overseas investment and project contracting out. Based on the study of the process， current situation and future development trend of standardization of urban and rural planning in West Asian countries， this paper focuses on the main problems faced by the application of China’s urban and rural planning standards in West Asian countries by analyzing the differences between the urban and rural planning administration system and planning system in West Asia and China. And it’s proposed to enhance the adaptability of urban and rural planning standards in Western Asia by strengthening the localization of China’s urban and rural planning system. In addition， this paper puts forward some countermeasures and suggestions to promote the "going out" of China’s planning standards for different subjects， such as the government， industry organizations， enterprises and so on.

[Keywords] the Belt and Road Initiative； urban-rural planning standard； "going-out"； West Asia

引言

自2013年习近平主席提出共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议以来，我国先后同80多个国家和国际组织签署了合作协议，以“五通”①为重点，推动六条经济走廊②建设，全方位推进与“一带一路”沿线国家的互联互通和互利合作。随着世界政治经济格局的深刻变化，在“一带一路”六条经济走廊建设中，中国与中国—中亚—西亚经济走廊沿线国家的对位直接投资、进出口贸易联系及贸易互补性均呈逐渐提升的态势[1]，中国—中亚—西亚经济走廊正在成为“一带一路”沿线区域贸易和对外投资的重要增长极。

伴随着我国企业的“走出去”，园区建设、基础设施建设的“走出去”极大地带动了中国规划设计“走出去”，并逐步在境外为我国投资和项目提供规划服务[2]。对于西亚地区而言，由于政治制度、宗教文化等方面的巨大差异，导致我国在与西亚国家贸易合作、项目投资建设、规划设计服务等方面存在一定的障碍和风险。以我国规划设计标准在西亚国家的应用研究为突破口，有助于支撑我国“一带一路”倡议落实，提升中国标准、中国模式在西亚地区的影响力，进而为我国工程项目建设的国际化发展提供标准支撑和引领。

1西亚国家城乡规划标准应用的基本情况

1.1欧美城乡规划标准为主导

欧美城乡规划标准从规划立法、规划准则、规划等级体系等方面均对西亚国家产生了深远的影响。西亚国家城乡规划标准多以美国或者欧洲标准为蓝本，结合当地实际情况进行编撰。例如《沙特建筑设计与施工规范》（Saudi Building Code），于2007年由沙特国家建筑规范委员会（SBCNC）首次颁布执行，适用于沙特一般建筑的设计和施工，该规范以美国规范为蓝本，与美规相似度近90%。从西亚国家城乡规划标准的应用情况来看，优先使用本国制定的标准，在没有本国标准的情况下，允许使用欧美标准。

具体来看，欧美城乡规划标准在西亚国家的应用主要有两种方式。一是以政府为主体借鉴欧美的空间规划体系等内容，例如沙特、阿曼的规划等级体系，参考了英国国家—区域—地方三级空间规划体系；沙特的土地细分计划参考了美国对土地地块划分的法律过程。二是欧美规划公司或国际组织在参与西亚国家城市规划的过程中，运用欧美城乡规划标准，并提出规划实施细则或立法建议。

1.2我国城乡规划标准应用受限

目前来看，中国咨询类企业尚未参与西亚国家与城市建设的项目竞标，中国城乡规划标准在西亚国家主要应用于中资项目、中外合资项目的规划设计中，特别是中方投资的产业园区或港口建设项目。

在中方独资项目中，中方获得独立的规划设计、建设开发的权利，例如中国—阿曼（杜古姆）产业园由部分在产业园投资的中资企业成立中阿万方投资管理有限公司对园区进行规划、建设和运营，借鉴了我国发展产业园区以实现经济快速增长的规划模式；中国与西亚国家的合资项目中，中方往往参与部分地区规划，应用中国城乡规划标准需获得合作公司、地方政府的同意，例如中国—沙特吉赞经济城产能合作项目由中国广州开发区、银川开发区和沙特阿拉伯石油公司三方合作建设，共同参与当地工业规划，同时对接了中国“一带一路”战略和沙特“2030愿景”。

1.3西亚国家城乡规划标准化未来发展趋势展望

西亚国家经济发展诉求增强、对外开放程度不断提高，对城市基建外资引入的积极性提高。随着全球新兴市场经济体经济下滑，海湾合作委员会（GCC）几乎所有成员国都在近几年承受着巨大财政赤字的壓力，为此不得不推动能源战略转型，减少对石油经济的依赖，例如沙特2016年发布的“2030愿景”和“国家转型计划”、巴林2008年出台了“2030经济发展愿景”。在新的经济发展策略中，西亚国家无不逐渐放低外国市场准入门槛，给予优惠的投资政策。沙特、阿曼等国家的外商直接投资呈大幅增长趋势，2014年沙特阿拉伯累计外商直接投资达2519亿美元，较2010年增加22.4%。2015年，巴林的累计外商直接投资额达283亿美元，较2014年增加50%。西亚国家对外商投资开放、城市基建外资需求持续增加的趋势，为中国参与西亚国家城市建设、重大基础设施建设带来了重大机遇，也为我国城市规划标准“走出去”提供契机。

“一带一路”建设以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，其中政策沟通和贸易畅通成为推动中国城乡规划标准“走出去”的重要契机。中国城乡规划标准“走出去”的主体由企业转变为国家，“一带一路”建设工作领导小组办公室、国家标准委先后印发《标准联通“一带一路”行动计划（2015—2017）》《标准联通共建“一带一路”行动计划（2018—2020年）》，在国家层面大力推动与沿线重点国家的标准化互利合作。随着“一带一路”建设由宏观愿景进入深耕细作阶段，中国在西亚国家建设项目的落实有助于深化中国规划标准，为贸易畅通提供支撑。例如中方企业投资规划阿联酋阿布扎比港口，不仅推动中国港口规划标准走出去，还投资毗连的自由贸易经济区和相关发展项目，促进双方贸易合作升级。同时，“一带一路”国际合作高峰论坛的定期召开，为中国与西亚国家政策对接提供平台，有助于促进双方借鉴彼此的开发经验、规划建设方案和发展政策等。

2中国城乡规划标准在西亚应用的主要问题

2.1政治制度及城乡规划行政管理体系的差异

与我国不同，沙特、阿联酋、阿曼、巴林等绝对君主制阿拉伯伊斯兰国家采用政教合一的政治制度，王室、宗教、部落对国家管理、经济发展和居民社会生活产生很大影响。国家政治体制的不同更是导致城乡规划行政管理体系的差异，表现出统一集权化的特征，其城乡规划管理机构由国王直接领导。例如，作为沙特的城乡规划主管部门——城乡事务部（Ministry of Municipal and Rural Affairs），由皇家法令发布成立，主要职位均由王子、亲王等皇室成员担任（见图1）；阿曼最高规划委员会（Supreme Committee for Town Planning）由国王主持成立（见图2）；阿联酋基础设施发展部（Ministry of Works）由阿联酋联邦最高委员会领导，由七个酋长国的酋长组成。

在对具体建设项目全流程的管控方面，审批、管理部门也与国内存在很大的不同。以巴林为例，建设总体规划（红线划定）由市政与农业部管理，土地使用由司法部房地产注册局审批；具体项目由最终的使用或管理部门、机构提出立项、招标，施工过程由工程和住房部监理，建成后交付原始业主使用或管理；所有使用巴林境外资金建设的国家项目都归工程和住房部主理；建设市场的主管机构、行政和技术由工程和住房部主管；资质和资格由工程行业执业委员会主管；招标程序由招标委员会执行，但实际上最终使用项目的部门、工程和住房部才是决定谁中标的拍板人。由于部分中资企业对当地规划设计及工程项目报批流程不熟悉，给项目进度和成本控制带来了极大的困难，也成为制约我国企业工程建设及规划设计“走出去”的重大障碍[4]。

2.2我国城乡规划标准体系与西亚存在差异

我国城乡规划标准体系与西亚国家存在一定的相似性，都有明显的等级体系。我国的城乡规划体系包括“国家—省（自治区）域—城镇—乡村”四个层面[5]，沙特和阿曼的城乡规划等级可分为“国家空间战略—区域规划—地方规划—地方详细规划”四个等级，阿联酋的城乡规划包括“国家层面的战略规划和总体建设规划—各酋长国的空间规划—城市总体规划”。

然而，具体来看，我国不同层面的城乡规划与西亚国家在规划内容上存在一定的差异。如沙特的地方规划和地方详细计划，多基于城市发展的需求与现实问题，直接用于指导具体地块开发建设与实施，区域尺度、带有未来发展指向的战略规划对城镇发展的指导较弱。此外，西亚各国城乡规划以城市地区为重点、并在较小尺度的建设性规划方面见长，而我国在战略规划、村庄规划等方面积累了更多的经验：一方面，在我国城乡规划体系中，城镇体系规划、城市（镇）总体规划、乡规划都属于战略性规划，规划内容包括生态与环境、经济与产业、人口与社会、历史与文化、技术与信息等各方面因素，涉及空间尺度从几十到几万平方公里，对于城市和地区的长远发展与宏观战略部署具有重要作用；另一方面，西亚国家对于乡村地区的规划与管理较弱，而我国乡村数量较大、分布广阔、种类多样，自2008年《城乡规划法》将乡村地区纳入规划范围以来，在村庄规划与建设方面取得了显著的进展和丰富的经验。

2.3我国“走出去”企业进入当地规划设计市场难度大

2.3.1对本地企业和外资企业采取差别化待遇

西亚国家普遍存在较为严重的地方保护主义，在经营权限、工程承包、员工雇佣等方面存在一定的法律风险[6-7]。在承包工程方面，五国法律对本国的企业存在一定偏袒，例如，沙特《投标法》规定沙特籍公司或沙特方面投资的合营公司享有优先中标权。中方企业参与西亚国家的城乡规划实践只有在中方参与投资的产业园区、港口等工程项目中。

2.3.2规划设计资质门槛高

咨询设计类项目业主往往不采用公开招标，而是采用短名单邀请和资格审查的方式进行招标，需要承担咨询类业务的公司在当地进行注册，同时进入业主的短名单[8]。中资企业没有受到邀请则不被允许参加招标，也无法参与到当地的城市规划建设中。例如承担沙特工程建设、规划设计的外资公司必须具备“通用工程服务”（GES+）的资质，外国工程公司只有和本地工程公司成立合资公司，并且具有招聘、培训、转移专业知识给沙特工程师的计划后，才能获得阿美石油公司签署的GES+资质认证。

2.3.3海外中国企业规划设计水平有待提升

在海外的中国企业普遍存在工程思维固化、设计理念缺乏的问题。在项目规划设计和建设管理工作中，许多中方人员习惯将国内的设计标准和思维直接套用于当地项目，或简单地沿袭模仿欧美标准，导致设计工作在开展过程中沟通难、推进慢，严重影响项目的进度和质量。然而，西亚国家对规划设计要求高，且对生态、环保、可持续发展的关注度高，这都对我国规划设计公司和建筑施工公司提出了更高的要求。

3中国城乡规划标准国际化的对策及建议

3.1对政府、行业组织（协会）的建议

3.1.1推动高层对话，加强信息交流与规划标准互认

积极开展与东道国政府的高层对话，推动地方政府与“一带一路”沿线国家建设经贸合作平台，积极主办企业合作论坛、商贸博览会等活动；积极与“一带一路”沿线国家标准化机构（组织）签署合作协议，探索与主要贸易国之间的城乡规划标准互认程序与工作机制，推动联合制定国际标准；设立中国城乡规划标准化驻外机构，构建行业协会平台，加强海外城乡规划建设信息的交流、收集和发布工作[9]。例如宁夏回族自治区政府与中国商务部、中国国际贸易促进委员会共同举办的“中国—阿拉伯”博览会，促进了中国与西亚国家项目业主的高层沟通，为推动中阿经贸合作发挥了重要作用。

3.1.2加强政策支持，以项目“走出去”带动标准“走出去”

政府应与企业共同制定“中国城乡规划标准走出去”行动计划和实施政策，在中资项目、中外合资项目中由政府牵头向外方推荐采用中国城乡规划标准，探索建立“一带一路”标准化示范区或示范项目[10-11]；政府应制定城乡规划标准国际化的鼓励政策，大力开展标准化教育，注重人才培养和经费支持，对采用中国城乡规划标准的项目给予政策优惠，而财政部现有的经费补助标准与实际所需差距较大[12]，应加大中国标准“走出去”的经费支持力度。

3.2对中国城乡规划技术体系的建议

3.2.1构建“第二套”规划体系，并建立反馈机制

充分对接西亚国家城乡规划管理体系、法律法規体系及技术标准体系，对我国现有规划标准进行“本土化”改造，建立适宜西亚国家发展基础和规划体系特征的“第二套”规划技术体系，充分吸纳本地规划与建设特色，增强中国城乡规划标准在西亚地区的适用性。此外，应以项目为依托，建立中国城乡规划标准国际化应用的反馈机制，及时有效地将我国规划标准在国外应用过程中存在的问题进行反馈和总结，并不断对于“第二套”规划技术体系进行修正。

3.2.2发挥战略性规划、乡村规划的经验优势

我国城乡规划体系相对完善，战略性规划和实施性规划划分明确[5]，且我国规划师较擅长在以平方公里为单位的尺度上去考虑城市的整体规划与发展。而西亚各国城乡规划以实施性规划为主，如沙特的详细计划、巴林发布的《区划建设管理条例（2009）》、阿联酋发布的系列相关技术标准如《绿色建筑指引》等，多基于城市发展的需求与现实问题，直接用于指导开发建设与实施，缺少区域尺度、带有未来发展指向的上位规划。因此，在中方主导的规划项目中，如飞机场等大型基础设施建设，工业园、旅游区、商业区等城市新区建设，可以充分发挥我国战略性规划在战略思路与编制技术上的优势，作为本地详细规划的上位规划，以弥补本地规划技术体系的不足。

此外，沙特阿拉伯等西亚国家在主要城市之外，也有着广阔的乡村地带。有的村庄逐渐衰败，有的村庄在发展旅游业的过程中破坏了村庄的原始风貌，不同类型的村庄都需要相应的乡村规划作为指导。我国乡村数量较大、类型多样，近年来各地乡村规划遍地开花、覆盖率较高，在美丽乡村建设、传统村落保护、人居环境改善等方面形成了较为丰富的实践经验，也可以为同样有着广阔的乡村地带的西亚国家提供相关经验。

3.2.3？借鉴当地法律法规，加强生态与环境规划

西亚国家多重视自然环境保护，将可持续发展理念付诸于城乡规划编制与实施的整体过程，如阿联酋印发《绿色建筑指引手册》《可持续发展手册》，巴林颁布《建筑环保法》等。中国城乡规划在国外应用时，应借鉴当地有关环境保护与可持续发展的法律法规，强调绿色经济和生态文明[13]，对建设项目、区域开发计划实施后可能对环境造成的影响进行预测和估计，实现城乡人与环境的和谐共生。

3.2.4采用多语言、可视化、生动性的宣传方式

将我国城乡规划理念和成果以深入浅出、形象直观的方式进行宣传，如以成果图集、规划模型、动画演示、VR虚拟现实等方式，将我国城镇体系规划、主体功能区规划、广义建筑学和人居环境科学理论等具有示范意义的规划理论与技术向外推广[5]；以“一带一路”沿线国家多种语言翻译中国城乡规划标准，提高外文译本的规范性和专业性，在国家驻外政府网站上公开或组织出版，提高中国城乡规划标准对“一带一路”沿线国家的可参考性。

3.3对“走出去”企业的建议

3.3.1规避风险，以政府项目进入市场

中方企业应密切关注西亚的政治局势和社会动向，在政治经济环境稳定的区域和领域选择投资项目，避免涉及当地冲突；为规避金融风险与政策变动风险，建议中方企业通过国际招标或在当地注册成立公司而进入西亚市场，优先选择由政府代理业主的项目，如阿美石油公司、SEC等大型国企的项目，慎重参与私人或私营企业投资的项目；此外，中方企业可以通过与当地企业合作成立联合体的方式共同竞标，以得到进入当地市场的机会，并可以更好地适应当地投资与规划建设环境。

3.3.2合作互助，向国际咨询公司转型

一方面，中方企业应按照西亚国家的标准和程序，申请咨询市场所需的相关资质，达到西亚国家的准入条件；另一方面，中方规划咨询公司应积极与国际咨询公司建立合作关系，通过与国际咨询公司开展项目合作等方式，积极吸收国际经验，促进中方企业逐步向国际型公司转型；在西亚的中方咨询企业也应利用各自优势，成立企业联盟，并通过建立项目库、开展经验交流总结等方式实现资源共享，共同推进中国城乡规划标准“走出去”。

3.3.3优化管理，提高规划技术水平

中方企业应不断提升企业管理能力，加强团队的阿语和英语沟通能力，熟悉相应的技术规范和实验标准，提高建设质量监管水平，并重视对劳工权益的保护；优化规划方案、提升成果质量，灵活参考西方或欧美规划标准，改变简单套用的设计方式，提出更加符合西亚市场、满足客户需求的解决方案[14]；贯彻绿色发展理念，树立较强的环境保护意识，提高工程项目的环保标准，科学评估生产经营可能产生的环境影响，在规划设计过程中选好环保解决方案。

4结语

加快推进我国城乡规划标准国际化不仅是落实国家《标准联通共建“一带一路”行动计划（2018—2020年）》的重要举措，也将为中国企业在阿拉伯国家开展房建、路桥、输油管线、通讯、铁路、港口、建材等多领域工程承包提供更广阔的空间。在当前西亚城乡规划管理及标准应用情况下，我国的城乡规划标准化工作仍需要面对许多障碍，需要政府、行业组织，企业等通力合作，探索出一条有效的国际化路径。

注：

①“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。

②六条经济走廊，即中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊。参考文献：

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