杜绝政府信息公开申请权滥用

周汉华

《中华人民共和国政府信息

公开条例》（以下简称为《条例》）自2008年实施以来，推动知情权制度迅速普及，助推法治政府建设步伐，为国家治理体系与治理能力现代化作出了突出贡献。同时，实践中反映比较突出的一个问题是政府信息公开申请权被少数人滥用，重复向政府申请信息公开，向法院提起信息公开诉讼，将政府信息公开作为谋求特殊利益的工具，特别在涉及土地资源、房屋征收、行政履职、投诉举报，以及历史遗留问题等领域尤为明显。比如，少数申请人由于对征地拆迁补偿不满意，就转而要求申请政府公开各类与征地拆迁相关的信息，如公开审批拆迁许可证、建设用地规划许可证等过程中形成的政府信息，有的申请公开居民看房记录、他人的征收补偿协议等信息。实践中存在极少数当事人故意一人多诉、多人一诉和多人多诉的情况。有时几十甚至数百人针对同一机关分别提出相同的申请，得到答复后再分别向法院起诉，个别人还故意在不同时间段起诉。

申请权滥用，会消耗大量的行政资源，挤占司法资源，既影响行政机关与人民法院正常履行职能，导致程序与制度空转，损害《条例》的权威性与公信力，也会影响其他公民依法行使知情权，破坏正常的官民关系，损害行政与司法权威，阻碍法治进步。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”，对于有效杜绝政府信息公开申请权滥用具有很强的指导意义。杜绝申请权滥用，是一项系统工程，需要多管齐下，多方参与，精准施策，形成合力。

《条例》实施过程中，一个普遍现象是各项改革不同步，导致信息公开申请提出来的问题，其他制度无法有效承接或化解，制度之间存在相互脱节现象，并产生一种信息公开申请过多会使问题更为突出的印象。从信息公开制度设计的本意来看，该制度有特定的功能，只是满足申请人的知情权，不可能解决所有问题。政府信息公开以后的问题，要靠其他的制度发挥作用，形成制度合力。但是，从实际功能来看，知情权制度普遍具有很强的倒逼作用。如同阳光一样，公开本身就是一种力量、一种治理机制。通过信息公开申请所反映的问题，能够引发行政流程的连锁变革，加速解决实际问题，从源头上化解社会矛盾和纠纷。这样，政府信息公开制度就成为国家治理体系与治理能力现代化的“前哨站”、社情民意的“晴雨表”、体制变革的“助推器”。相当数量的政府信息公开申请，单从信息公开工作的角度来看可能是负担，信息公开申请越多，局面越复杂，工作越难做，但就整个官民关系来看，又是助推解决问题的良好机会，通过信息公开可以发现问题，避免矛盾积累、增生、突变。因此，信息公开工作一定要有“一盘棋”思维，通过发现问题推动相应的体制机制配套变革，不能简单就事论事，因为公开后无法解决问题就都以滥用申请权为由将申请人拒之门外。

必须明确，相较于极少数的申请权滥用，绝大多数信息公开申请是正当的，不应被施加过度限制。信息公开制度与简政放权近年来成为政府施政的两大亮点领域，成为民心工程，都是抓住了时代发展的大趋势，是从战略高度作出的战略决策。如果信息公开反映的问题能够通过不同渠道得到分流，推动相应的制度发挥作用，自然就不会使所有问题都涌入信息公开渠道，申请权滥用现象自然也就会被消解。《条例》规定各级人民政府办公厅是政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作，其实就是要借助政府办公厅的中枢地位与作用，推动制度融合，发挥制度合力。为此，需要不断健全信息公开工作体制机制，提高行政机关之间的信息共享与业务协同能力，加强信息公开工作队伍建设，使信息公开制度更好地发挥制度间联动的支点与节点作用。

当然，对于少数以政府信息公开申请为由，以求达到不当目的的申请人，应从制度上予以杜绝，防止个别人滥用行政与司法资源，导致制度背离设计初衷。在判断是否构成滥用申请权方面，关键是要把握主观标准（申请人的目的不是为了获取政府信息，而是为了迫使行政机关或法院满足其实现其他要求）和客观行为（通过反复、大量提出申请以影响行政机关和司法机关的正常运作）的统一，既不能扩大化，导致《条例》立法初衷无法实现，也不能无视问题的存在，影响制度的正常运行。从英国、美国、澳大利亚、日本等发达国家的立法与法律实践来看，有效规范滥用申请权行为，防止行政资源与司法资源被少数人滥用，是普遍的做法，很多经验都值得我们借鉴。

《条例》的起草，吸收借鉴了各国的有益经验，对滥用申请权行为是可以有效调整的。比如，《条例》对于政府信息有明确的定义，政府机关提供信息的前提是已经存在现成的以载体形式存在的信息，并且申请人要根据《条例》的规定，在申请中较为明确地描述其所申请政府信息的内容，不能提出没有明确对象的申请，政府机关没有义务分析、加工、研究或者制作新信息。然而，《条例》实施后相当长的一个时期，一些行政机关对于《条例》的理解不准确，对申请人提出的缺乏明确对象的申请，也投入大量人力物力汇总、加工，形成结论后再提供给申请人，实际上承担了为信息公开申请人从事研究任务的角色，导致工作量大量增加，属于典型的吃力不讨好。通过提高《条例》适用能力，完全可以解决类似问题。与这个问题有关，不论是《条例》规定还是各国信息公开实践的普遍做法，申请人提出申请都必须大致准确描述所申请信息的内容，以及获取信息的形式，不能泛泛提出申请，这样才能便于行政机关检索和提供信息。实践中类似问题还包括信息公开申请与政策咨询的边界一直不明确，行政机关承担了很多本不该属于政府信息公开范畴的政策咨询工作，被申请人牵着鼻子走，浪费了大量的行政资源。

尽管有关国办文件很早就明确了过程性信息不属于《条例》适用范围，但一些行政机关不敢理直气壮回绝申请人对过程性信息的申请，经常陷入两难境地，非常被动。可见，实践中很多申请权滥用现象，原因在于行政机关的法治思维与法治能力欠缺所致，不敢为、不善为。为此，应加强信息公开机构与专门队伍建设，提高业务能力与综合能力，避免人员的兼职化与频繁流动导致的《条例》适用能力远远滞后于一些专业申请人的状况，提高行政机关的《条例》适用能力。

由于信息公开制度是一项新制度，加上《条例》的一些规定比较原则，少数人滥用申请权往往以诉诸司法作为最后手段，行政机关作出决定后必然要能够经受人民法院的司法审查。如果人民法院与行政机关对《条例》的理解與适用缺乏一致标准，或者不同地方的人民法院掌握的标准不统一，都不利于行政机关依法履行职责。因此，人民法院对少数人滥用政府信息公开申请权的司法判断就具有非常重要的意义，可以弥补立法漏洞，使制度运行更为科学，打消少数人利用诉讼机制谋取不当利益的念头，形成良性循环的闭环体系。比如，《中华人民共和国最高人民法院公报》2015 年第11 期刊载的陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，首次对申请权滥用制度进行了法律意义上的定性，尝试通过司法裁判来解决少数人滥用政府信息公开申请权问题，产生了很大的实践影响，一举改变了对于滥用申请权行为无法可治的局面。再如，对申请人以信息公开名义进行政策咨询、提出合法性质疑或法律状态确认等要求，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应如何审查，过去一直不明确，导致行政机关无所适从，经常面临败诉风险，也使得少数申请人不断利用这一机制，对行政机关提出各种申请，让行政机关难以承受。北京市高级人民法院2014年通过发布统一的适用文件，明确申请人申请内容实质上并非获取政府信息，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应予支持，由此，解决了困扰《条例》实施很久的问题，大幅度减少了申请权滥用现象。

另外，最高人民法院通过发布十大政府信息公开案例的方式，确认了过程性信息不属于《条例》适用范围，行政机关没有公开的义务，有效解决了长期法律地位不明确的过程性信息问题。可见，在《条例》修订之前以及未来《条例》修订之后，人民法院都仍然应该继续发挥最后一道防线的作用，弥补立法疏漏，统一裁判标准，有效杜绝申请权滥用行为。

必须承认，由于各种原因，《条例》本身确实存在一些立法技术缺陷，包括并未明确规定滥用申请权概念与制度，也缺乏相应的判断标准。这样，导致包括陆红霞案等判决都引发法院内外很大的争议，不同地方的法院在该案后对滥用申请权的标准把握上不统一，相当案例中回避认定滥用申请权，导致《条例》适用产生很大的不确定性。

对于申请人大量申请所造成的答复程序困难问题，2008年《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》明确规定，“如一段时间内出现大量申请公开政府信息的情况，行政机关难以按照条例规定期限答复的，要及时向申请人说明并尽快答复”，“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复”。但是，由于此文件的效力不明确，加之缺乏明确的适用标准，上述规定实践中并未发挥应有的作用，一些法院直接援引《条例》的规定，对不按期限答复或者不重复答复的行为，以程序或者实体违法为由作出不利于行政机关的裁决，导致一些行政机关不敢适用国办文件的规定。对于过程性信息的掌握，也存在行政机关的判断标准得不到人民法院认可的现象。所有这些立法技术带来的衍生问题，都不是行政机关或人民法院《条例》适用层面能够解决的，只能通过《条例》修改，从源头上明确标准、程序与制度。已经公布的《条例》修订草案征求意见稿针对实践中少数申请人反复、大量提出政府信息公开申请，影响行政机关正常工作的问题；对于申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询要求，进行信访、投诉举报等活动的问题，都设计了非常有针对性的解决制度。可以预见，随着《条例》修订工作的完成，能为有效杜绝政府信息公开申请权滥用现象，提供坚实的立法基础。

（摘自《人民论坛》2019年5月中。作者为中国社会科学院法学研究所研究员，中国社会科学院文化法制研究中心主任）