以法治评估提升营商环境法治化水平

李富成

法治评估，既包括以法治为对象的评估，也包括以法治为原则和方法的评估。前者如立法后评估、法治改革评估，后者当下最受关注的则是营商环境评价。

立法后评估最早由司法部组织试点研究，后陆续写入《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等三部法律、行政法规，成为立法全周期的一项法定程序。根据规定，立法后评估不是立法的必经程序。也正因此，实践层面的立法后评估还不够理想，没有得到充分运用。哪些法要评估，什么情况下评估，谁来评估，怎么评估，评估后怎么办，各方面对这些问题的共识度还有待提高。从公开情况看，有关部门主导的法律、行政法规立法后评估都还没有形成适度规模和常态机制。

在世界银行2018年发布的营商环境报告排名榜上，我国位列第46名，这也是我国第三次进入世界银行营商环境年度十大改进经济体之列。这充分反映了我国改革开放力度、质量和成效的大幅提升。而营商环境建设也是党和政府高度关注的议题。2018年11月28日，国务院常务会议决定开展中国营商环境评价，明确营商环境建设目标是打造市场化、法治化、国际化营商环境，把法治化定格为营商环境建设的基本维度。

法治建設是优化营商环境的基础工程，是强化产权保护的根本途径。法治评估注重指标化，用体系化、可视化、可操作的标准衡量法治化营商环境建设工作成效。法治评估注重实效性，不是简单地检查哪项工作做没做、哪个制度有没有，而是全面问效改革红利是否显效，制度执行是否到位，营商环境好不好、好在哪里，对不好和还不够好的地方提出改进方案。法治评估注重客观性，由中立的社会第三方牵头实施，不受政策制度设计方、执行方、受规制方干预，评估结果可信度高，也符合中央关于精简多头检查督查的精神。法治评估注重全程化，不是搞一次评估、出一份报告、给一个名次就了事，还要持续跟踪、指导培训、以评促建，用数据说话、实实在在地展示法治化营商环境建设成就。

因此，我们可以说，以法治评估为机制，以优化提升营商环境为主题，以强化产权保护为目标，对全部现行法律法规规章等规范性文件以及改革举措、规章制度、管理措施等开展多层次、机制化、全覆盖、高标准的“法治体检”，正当其时。也可以说，这是全面建成符合治理现代化标准的法治规范体系的基础工程、未来工程、良心工程。以下对几个具体问题作初步探讨。

谁来启动？有优化提升营商环境需求的各级地方都可以启动。个人认为，“二线后”的地级市是比较理想的法治评估启动主体。因为这个行政层级既有较好的党政经教法等人才队伍，也多具备自身赶超发展的动力和辐射带动县域发展的能力，还享有国家法律赋予的地方立法权作为评估成果的转化通道。

评估什么？既然由地方启动，具体评估内容在贯彻中央和上级要求的同时，可以灵活体现本地经济社会特点和产业发展方向。国务院提出“国际可比、对标世行、中国特色”的营商环境建设目标。其实，每一个地方的营商环境都有自身特色，不是世界银行选取的北京和上海这两个地方能笼统涵盖的。在国内推广营商环境评价，需要考虑各地各级发展不平衡的客观实际，初始阶段要明确基本的共性原则要求，还要特别注重调动地方积极性。比如，电商小微企业集中地区可以聚焦电商小微企业营商环境，民营电子行业集中地区可以聚焦民营电子行业营商环境，规划发展动漫创意等文化产业地区可以聚焦文创产业营商环境。这样，上级主管部门边推动工作，边总结实践，逐步形成兼容国际标准、体现全国标准、兼容地方特色并涵盖全口径与各行业的中国营商环境评价指标体系。

谁来牵头评估？国内有影响的各类排名榜主要是研究机构牵头做的，不乏知名法律类高校科研机构。法治评估离不开研究机构、智库平台，他们的主要职能是评估指标研发、评估经验交流、地方经验梳理。各级政府主管部门可以发挥的职能是，根据国家政策导向引导评估选题，总结实践经验，推动评估成果的转化运用，条件成熟时推动营商环境建设的地方立法，进而集成地方立法和实践经验出台中央立法。

谁来具体评估？法治评估是个好东西，但也是个苦活、累活、技术活。实践中，研究机构多是亲自操刀，“上阵父子兵、老师带学生”。这一模式能突出教育科研的实践和问题导向，但专业性的先天不足和人员流动性大，都可能使评估质量打折扣。更理想的选项是“智库+专业机构”的组合模式，在智库大脑的调度下，发挥专业机构在研发和评估力量、质量标准管理、数据分析等方面优势，评估质量比较有保证，也可以培育规范第三方机构。

谁来参与评估？法治评估需要智力和资金等资源投入。要形成良性循环，除官方投入外，还可以考虑引入营商环境建设和产权保护的利益相关方，包括企业、行业协会、律师等共同参与。这也符合“建立企业参与营商环境政策制定的工作机制”要求。比如，有关社会组织或者企业，可以委托有评估职能的智库组织专业机构对本行业的管制负担、有关法律制度和管理政策实施效果进行评估，为推动主管部门完善政策和制度提供对话基础。

评估后怎么办？评估结果也许是一份评估报告，也许会形成排名位次，但这都不是法治评估的目的和终点。最重要的是政府与社会良性互动促进评估成果的延伸转化，由智库提出完善制度规范、健全工作流程的建议，各地方据以制定解决方案和优化营商环境的行动计划，积极引入智库和评估机构提供后续增值服务，包括跟踪评估、培训指导、梳理经验、固化标准、复制推广。

需要关注的是，如何调动广大“二线后”地区积极参与法治评估和营商环境建设的积极性。目前，在各种第三方评估排名榜里，“二线后”地区基本上处于靠后位置，特别是经济落后地区可能认为自己没有什么营商环境优势。这一类地方数量多、分布广，如果他们缺乏积极性、缺席营商环境评价，就极有可能影响法治评估的功能发挥，大大影响营商环境建设的实效。因此，要想方设法让他们感受到运用法治评估提升本地区营商环境和竞争力的重要作用，从而真正激活法治评估，推广营商环境评价。

（摘自1月30日《学习时报》）