公共价值视域下环境邻避治理的张力场域与整合机制

于鹏 陈语

内容提要：环境邻避事件是城镇化进程的衍生物和副产品，也是政府治理难题之一。将公共价值管理理论引入环境邻避议题，能够为厘清环境邻避治理困境并提出创新性解决方案提供新的视角和思路。公共价值视域下的环境邻避治理追寻的是公共价值集合的最大化，呈现为政治价值、经济价值、社会价值、生态价值共生共存、互动互融的统一体。通过引入张力分析工具，从使命目标、政治决策、运营执行三个层面剖析环境邻避治理的张力场域。基于战略三角模型，立足重塑公共价值的使命管理、吸纳多元主体偏好的政治管理、完善利益补偿的运营管理三个维度构建环境邻避治理的整合机制。

关键词：公共价值;环境邻避治理;张力场域;整合机制

中图分类号：D669.9    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）08-0152-08

我国正处于改革开放的深水区和经济社会转型的关键期，呈现社会分化加速、利益深度调整、社会整合弱化的鲜明特点[1]。多元利益主体在社会力量场域中形成多极张力，加之缺乏必要的价值整合机制，以邻避效应为代表的多重社会问题不断显现，冲击着现有社会价值体系，引发高风险甚至是群体性事件。进入21世纪，尤其是2010年后，我国进入邻避冲突高发期，主要表现为邻避事件日益增多、爆发频率更为密集、社会影响日渐广泛，尤其在互联网等新兴技术蓬兴的背景下，频发的邻避事件成为新时代我国城市发展和政府治理面临的重大挑战。

邻避效应在实践层面成为热点，使得系统梳理这一领域，同时在理论层面高度抽象成为迫切需要。较之于国内频发的邻避事件，邻避研究较少从整体性、战略性视角探讨邻避治理困境。其中，环境污染类邻避事件作为邻避效应的构成主体尚未得到充分重视。较之其他类型的邻避事件，环境污染类邻避抗争是一个多元主体聚集、多重矛盾交织、多元价值容易冲突的张力场域，具有突发性、扩散性、不确定性等特征，容易诱发公共危机[2]。公共价值管理作为反思超越传统公共行政和新公共管理理论的新型公共治理范式，能够将政治价值、经济价值、社会价值、生态价值统摄到公共价值统一体系，为环境邻避效应的解决和治理提供崭新的战略性分析框架。

一、环境邻避治理的公共价值维度分析

环境邻避冲突涉及多方利益主体，呈现多方主体的多元价值诉求和利益博弈。环境邻避治理的目标是实现多方主体的多元价值平衡。地方政府需要转变思维，从公共价值的视角出发，厘清环境邻避治理中公共价值的核心要义和分析维度，进而调整治理模式，提升治理能力。

（一）公共价值管理理论与环境邻避议题的耦合

在城市精细化发展及其快速扩张的大背景下，为满足人民日益增长的公共服务需要，加快城市公共基础设施建设成为必然。其中，部分带有强负外部性的邻避设施建设引起周边群众的强烈不满乃至抗议，进而导致各类环境邻避事件频发并呈连年递增的趋势。在我国，从北方到南方，从沿海到内陆，自反对PX项目落地，到抵制垃圾焚烧发电厂、垃圾填埋场、核电站等基础设施建设，环境污染类邻避运动不时发生，成为环境公共项目建设的棘手难题。

公共价值管理理论是在国外公共行政学范式演变中兴起的前沿理论之一。哈佛大学教授马克·莫尔在《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书中首次提出了公共价值概念，并强调公共管理的目标是发现、定义并创造公共价值[3]。马克·莫尔从公共部门战略管理者的角度出发，对如何创造公共价值进行了阐释。政府战略管理者的主要工作包括：确定组织使命符合公共价值标准;争取政治及法律方面的支持;提高组织管理和运行的能力以实现目标。这三项内容构成公共价值管理的“战略三角模型”，即使命管理、政治管理、运营管理，是公共价值管理范式的分析基础和理论基石。

作为后新公共管理时代极具解释力和包容力的理论[4]，公共价值管理范式在分析环境邻避议题上具有独特的视角，能为环境邻避事件的解决提供新的注解。一方面，不同于传统政治行政二分法下政府政策执行者的身份，公共价值管理范式下的政府被定义为统筹全局的战略管理者和公共价值创造者，其所追求的是整体性公共价值最大化，涵盖政治价值、经济价值、社会价值、生态价值，与环境邻避治理的价值取向不谋而合;另一方面，公共价值管理更为关注政治系统内部与外部主体的互动，而在环境邻避治理的全过程中，政府只有同时做到使命管理、政治管理、运营管理的三位一体和多主体协调联动，才能实现价值理性和工具理性的有机融合。

（二）环境邻避治理中的“公共价值集”

公共价值的概念较为抽象和宽泛，目前学术界尚未有统一权威的定义。国外学者从不同的研究视角出发，对公共价值的内涵和目标进行解构，形成了以马克·莫尔为代表的“公共价值实体论”和以巴里·波兹曼为代表的“公共价值共识论”[5]。马克·莫尔立足公共价值管理者维度，将公共价值理解为与社会集體偏好相匹配且能够带来客观实际效用的公共产品和服务。巴里·波兹曼在审视由理性经济人和利益囤积、政府空洞化所带来的公共价值失灵时，也意识到通过民主化过程整合多元社会价值，进而产生公共价值的必要性[6]。由此可见，实体论和共识论均强调价值的“公共”属性及参与主体的多元化。所不同的是，实体论将公共价值视为可视化结果层面的公共产品和公共服务，是能满足公众偏好和客观效用的“实体”，人们能根据真切实在的价值行为来评估管理者绩效，而共识论意在唤起公共意识和民主意识，公共价值贯穿于民众和政府利益博弈的始终。

环境邻避冲突呈现地方政府、施建企业、周边公众、环保组织等多元利益主体博弈的情境，体现为政治价值、经济价值、社会价值、生态价值多重价值冲突的协调重建。其中，地方政府追求地方财政收入、居民就业、政绩提升等“实体性”政治价值;施建企业期冀通过邻避设施的建设运营获得营收利润等“实体性”经济价值;周边公众强调生命健康、资产保值、民意诉求输入等“共识性”社会价值;环保组织秉持生态保护、环境正义、可持续发展等“共识性”生态价值。公共价值视域下的环境邻避治理并非片面强调某一主体、某一维度的价值取向，而需在对多方利益主体及其各自追求价值维度的综合考量的基础之上，做到各方利益平衡，最终实现政治价值、经济价值、社会价值、生态价值共同构成的公共价值集合的整体价值最大化（见图1，下页）。

在现实的环境邻避事件中，地方政府和施建企业构成的“增长联盟”①凭借行政权力和经济资源的占有主导公共价值的生产供给，分配创造公共价值所需社会资源。周边公众和环保组织构成的“社群联盟”②，作为公共价值的需求者和消费者，是被动的政策客体。双方差异化的价值目标、利益立场、处理态度和行动逻辑推动环境邻避事件向相反的方向发展，形成矛盾的张力场域。科学识别和精准把握邻避议题中的环境类型和多极力量，考验着政府治理能力和治理水平。

二、环境邻避治理中的张力场域分析

针对如何识别议题中的新情况，纳特和巴可夫提出了“张力”分析工具，即同时将组织向不同方向推拉的相互对立的力量[8]。本研究将“张力”界定为环境邻避议题中的不同主体在使命目标、政治决策和运营执行三个维度产生的对立与不相容性，从而将环境邻避进程推拉向不同方向，进而影响公共价值最大化实现的反向力量。这种由价值悖论和利益矛盾导致的力量冲突可能引致政府公共政策朝向多极方向发展，形成多元主体聚集、多重矛盾交织、多元价值冲突的“张力场域”。将邻避议题表达为张力的目的在于清楚地说明公共价值创造者所面临的复杂网络，该网络由政府、市场、社会、公众等主体构成，同时将环境邻避决策向多个方向拉扯。

环境邻避治理的张力场域涉及四方利益主体，即地方政府、施建企业、周边公众和环保组织。根据价值指向（公共利益—个体利益）和权威地位（强势—弱势）的差异，四类主体在张力场域中的位置也有所不同。一方面，不同利益主体秉持“公共利益”和“个体利益”的目标遵循，在环境邻避事件中呈现迥异的价值取向和行为模式;另一方面，凭借权威地位的强弱对环境邻避决策、设施建设全过程施加不同程度的影响，由此形成多极力量博弈的场域。

环境邻避事件从萌生、积聚到爆发是张力场域的集中体现，代表着政治系统内部或与环境间两级的对抗与矛盾，这种矛盾冲突贯穿于决策制定、设施建设、效应感知、诉求表达、冲突生成的全过程，体现在以政府为代表的“增长联盟”和以公众为代表的“社群联盟”利益博弈的始终。作为环境邻避治理主体的政府在任何一个环节处理不当，都可能成为引发群体性事件的“诱因”。基于此，本文构建环境邻避治理的张力场域分析模型，并分别从使命目标、政治决策和运营执行三个层面分析具体的张力呈现（见图2，下页）。

（一）使命目标层面的张力分析

在环境邻避设施建设中，价值主体在使命目标层面围绕公共利益和个体利益产生的“张力”是环境邻避效应的直接诱因。环境邻避设施本质上是满足公共利益和城市发展需要的公共物品，其决定性因素是集体偏好的公共价值。邻避设施的选址和建设是通过政策手段实现公共设施所承载的资源和服务价值配置，而地方政府作为规划政策的制度化主体会对社会资源和利益分配格局产生重要影响。

就邻避设施建设和规划政策而言，环保组织和周边公众的价值取向是生态友好、环境正义、资产保值、健康安全等，而在“晋升锦标赛”模式下[8]，地方政府专注于政绩提升、经济发展、社会就业率等绩效考核中易被测量的硬价值指标，而忽视生态质量、环境正义、公众健康、民主协商等不易被测量的软价值指标，由此形成使命目标层面“地方政府—周边公众”、“地方政府—环保组织”两对张力。

施建企業作为理性市场经济主体，追求组织利润最大化和生产目标的达成。周边公众出于自身利益维护，抵制“惠及整体居民但对周边环境带来严重影响的邻避设施”建在自家周围。环保组织着眼于区域整体环境和生态保护，反对设施建设带来的负外部效应外溢。施建企业的逐利性与环境保护和社会责任之间不可避免地存在矛盾，形成“施建企业—周边公众”、“施建企业—环保组织”两对张力。这种基于目标导向和主体立场的“张力”导致环境邻避设施建设这一公共议题难以在邻避网络中达成共识，成为环境群体性事件的“价值诱因”。

（二）政治决策层面的张力分析

公共政策是对社会价值的权威性分配[10]，政治决策层面的精英决策和技治主义①、政府与公民互动渐微是环境邻避冲突的诱因。

当公众与政府有效沟通表达的渠道被技治主义和专家理性所替代、开放式的政治系统被封闭化的精英决策所替代时，“周边公众—地方政府”的张力由此形成，进而可能产生一定程度的公共危机。这种危机体现为政府的公信力削弱、专家技术的科学性存疑、政策过程的民主性缺失[11]。除对设施本身的风险考量外，公众诉求还体现在政策的程序正义和知情权的维护上。当公众表达出对邻避设施规划和决策过程的不满甚至采取非制度化的参与形式时，往往意味着其价值诉求已经超越对环境保护和生存健康等基本权利的维护，而上升到政治权利的争取上。这种权利即公众依法享有充分的知情权和参与权，不仅体现为政府决策之前的预先告知与意见征询，而且包括政策信息公开过程中的及时性、透明性与完整性。

在邻避设施建设引发的风险感知中，地方政府往往从区域整体发展角度强调邻避设施建设的必要性，对于周边居民所担忧的环境污染和健康威胁，通常依据第三方环保组织的专业技术评估结果予以回应，如邻避设施的技术参数，配套防护符合国家制定的安全标准，对周边环境和人身健康的负面影响完全处于国家所规定的安全阈值之内，对环境的影响微乎其微等，从而引发“环保组织—周边公众”的隐性张力。

地方政府拥有仲裁者和利益相关者的“双重人格”，在环境邻避决策过程中难免受到“经济人假设”和“有限理性”制约。部分施建企业以经济目的游说决策系统，引致政府公共价值的背离和公共功能的弱化，形成“地方政府—施建企业”的张力，即由于不同主体力量的非均衡性，地方政府易被强势利益集团“俘获”而损害或无视弱势群体的利益[12]，在城市规划和邻避设施选址上故意趋于或避开某类群体。

（三）运营执行层面的张力分析

在运营执行层面，政策监控的缺位、利益补偿的失衡、信息披露的封闭化、危机应对的维稳妥协倾向是推动环境邻避事件演变升级的直接原因，也是导致环境邻避冲突发生的关键因素。

作为邻避设施建设的直接政策客体，周边公众和环保组织期望详细了解邻避项目的政策法规、选址规划方案、技术方案、施建企业资质、环境影响评估报告、风险控制方案、项目招标书和投标书等重要信息。而在环境邻避设施建设及运营过程中，地方政府大多采取信息模糊化的方式单方面进行项目的公示，决策执行过程缺乏对重要信息的完整及时披露，政府监管未能有效跟进;施建企业则相对处于经济强势和信息优势地位，通常以组织秘密为由拒绝相关信息的公开。“利益-风险”分配不公导致周边公众不满情绪持续堆积，监管缺位和风险沟通不足引致矛盾不断积聚，周边公众利益诉求因缺乏制度化的表达渠道转而诉诸非理性的组织化行动，形成“周边公众—地方政府”、“环保组织—地方政府”、“施建企业—环保组织”、“施建企业—周边公众”四对张力。

在社会刚性稳定目标和政治问责的压力下，地方政府解决环境群体性事件的行为通常呈现“路径依赖”的特征，维稳成为首要目的，以信息的回避和邻避设施的搁置、停建换取问责风险的规避。一旦因为社会维稳而叫停或移址邻避项目，施建企业的前期投入成本将产生较大损失，甚至要求地方政府给予相应补偿，从而形成“施建企业—地方政府”的张力。

如何在尊重科学和民意的基础上协调好各方利益，找寻到一条政治价值、经济价值、社会价值、生态价值和谐共生的环境邻避治理之路，成為转型时期政府治理应当重点考虑的议题。

三、环境邻避治理的整合机制构建

如何精准识别和有效整合分布于使命目标、政治决策、运营执行三维向度的多重张力，进而凝聚多方价值共识，是贯穿于政府环境邻避决策过程的重要问题，也是环境邻避治理的关键所在。公共价值理论首创者马克·莫尔提出的战略三角模型为政府作为公共价值的创造主体整合环境邻避冲突中的价值要素提供了战略分析框架，为战略管理者建立政府、企业、公众、社会互融互通的价值连接机制催生出新的洞察力。为此，本文构建出基于战略三角模型的环境邻避治理整合机制（见图3），通过使命管理、政治管理、运营管理三位一体的整合措施，重塑地方政府公共价值的使命，吸纳多元主体的价值偏好，完善多元化利益补偿机制和配套机制，促进环境邻避治理“公共价值”的最大化。

（一）使命管理——以创造公共价值为目标

“使命管理”是公共价值创造的逻辑起点，核心工作是公共部门依据公共价值理念确定组织的愿景和使命，并将愿景和目标的价值传递给利益相关者[13]。这些目标对公众和环保组织而言是集体偏好的政治性输入和制度化参与，对地方政府而言不仅包括可量化、可评估的政治经济指标，而且涵盖民主协商、互动参与、可持续发展、生态友好、环境正义、生命健康等社会生态指标，即地方政府追求和创造的公共价值是政治价值、经济价值、社会价值、生态价值的统一体，是整体性“公共价值集”最大化。使命管理界定了政府作为公共部门提供公共产品和服务的性质和范围，是政府区别于私人部门的最主要标志。

将公共价值作为环境邻避治理的基点和使命，以创造公共价值为目标，充分彰显政府作为公共管理者的公共精神和情怀。基于此，地方政府在邻避困境治理中应树立现代化的治理理念，以创造公共价值为使命，重新定义邻避规划方案的公共性、民主性，充分吸纳公众的集体偏好，而不只限于政府意志和智囊团意见。这就意味着邻避设施建设的目标应由技术理性的规划转向公共理性的规划，由自上而下单向的价值传递模式转变为自下而上甚至双向互动的价值互动模式。对于规划方案的选择标准，也需从根本上转变基于单一经济效益、政治晋升的功利主义判断，充分将设施所在地周边公众的空间权利、生存权利及环保组织关于可持续发展和环境正义的诉求纳入决策标准之中，将社会可接受度作为规划方案评价的重要指标[14]。此外，邻避设施建设运营的全过程应做到及时全面地公开信息，尤其是邻避项目建设的原因、规划、可能风险及避险措施等基本信息的公开是消除公众疑虑、掌握邻避事件应对主动权的前提，也是公共价值指向“廉洁、公平、高效、透明”使命的内在要求[15]。应该看到，邻避设施的建设不是政府与公众非此即彼的零和博弈，而是指向公共价值的普惠性和利他性。

（二）政治管理——吸纳多元主体价值偏好

“政治管理”是公共价值创造的支撑环境，是政府作为战略管理者运用各种手段争取政治系统外部力量的支持，以实现组织使命、达成组织目标的过程[13]。公共部门在创造公共价值的过程中应通过建立多元利益主体互动协商的对话机制、构建开放式的决策体系、吸纳多元主体的价值偏好和利益诉求来争取政治系统内部和外部环境的理解支持，在回应现实问题的基础上实现政策目标。具体而言，构建平等、开放的沟通渠道意味着转变政府态度，正视社会公众所蕴含的参与力量，摆脱单纯的技治主义和专家理性。地方政府应通过建立价值网络和递送机制将政治价值、经济价值、社会价值、环保价值统摄到公共价值创造的统一体系，围绕公共价值使命进行资源的有效整合，引导多元主体开展良性互动和协调合作。在民主参与的多元主体中，除受邻避设施选址影响的利害关系人外，还应因地制宜地引入环保组织、普通居民、意见领袖、相关企业及其他利益相关团体。采取从简单的说明会到繁复的听证会、共识会议、咨询委员会、愿景工作坊、辩论学习小组、专家咨询制度等方式来探询或采集各方意见，搭建起技术理性与价值理性互动沟通的认知平台，促进政府、企业、社会间的相互理解和对话磋商。针对不同利益主体的价值诉求，政府应当深入调查分析公众反对的立场和利益，识别“社群联盟”普遍反对声音背后差异化的利益诉求，从而做到多元利益主体价值偏好的精准识别和精准回应，提高政府决策公信力。

（三）运营管理——完善利益补偿与配套机制

“运营管理”是公共价值创造的制度基础，强调公共部门通过必要的制度完善提供创造公共价值的资源和基础，并通过优化政治系统内部流程和运作程序以保障政策的落地和实践[13]。健全利益补偿机制，对邻避设施建设中的利益受损群体进行合理的补偿是缓解和避免邻避冲突的重要举措[16]。第一，政府应当明确补偿责任，并通过信息发布机制将补偿责任向公众发布，同时建立相应的政策监督机制，及时纠偏政策执行过程中的不合理之处。第二，政府应当改变现有的以经济补偿为主的补偿模式，提供多元化的补偿方案，以满足不同利益群体的诉求，可供选择的补偿模式包括项目选址规划补偿、公众财产动迁补偿、集体土地补偿、一次性建设补偿、增加就业机会、生态恢复、环境保护、提高财政补贴标准等[17]。同时，在风险社会下，邻避困境的风险不再局限于传统技术风险，公众对邻避风险的主观建构、新兴信息技术叠加的风险是诱发邻避冲突的重要原因。因此，政府对邻避设施的风险评估，不应仅局限在设施本身风险发生的概率和危害程度上，而且要考虑邻避设施建设可能引发的居民隐忧、恐惧心理、网络舆情，以及由此演变的公众反对声音和行为。此外，在融媒体时代，互联网信息技术在催化邻避事件发酵速度的同时也为沟通机制的革新提供了技术支撑。地方政府应当尤其注重现代化信息技术在风险沟通、协商对话中的应用，建立和完善邻避风险沟通机制，积极利用政府网站、政务微博、微信公众号等网络平台传播权威信息[18-20]，展开互动对话，及时回应公众担忧，避免由于风险沟通不畅导致的公众舆论升级。

四、结语

应该看到，环境邻避事件是社会发展到一定阶段的常态化产物。经济社会的快速发展对大规模环境基础设施建设的客观要求，与社会组织的日渐发育以及公众不断觉醒的权利意识、环保意识、健康意识、生态意识相互作用，催生出持续高发的环境邻避事件。公共价值管理理论与环境邻避议题的目标耦合和协调互动，为地方政府从公共价值创造者的角度审视环境邻避治理提供了战略性分析框架。

公共价值视域下的环境邻避治理追寻的是政治价值、经济价值、社会价值、生态价值共生共存、互动互融的统一状态，最终目标是实现“公共价值集”的价值最大化。而在现实的邻避事件中，存在于使命目标、政治决策、运营执行层面的多种张力推动邻避事件演变为多元主体聚集、多重矛盾交织、多元价值冲突的“张力场域”。环境邻避治理的关键在于摆脱维稳妥协式的思维定式，重塑政府公共价值使命，构建多元主体互动沟通和对话磋商的长效机制，让利益分歧通过制度化的渠道化解，有效提升政府治理能力和体系的现代化水平。

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Abstract： Environmental NIMBY incident is a derivative and by-product of urbanization process.With the introduction of public value management theory， this paper brings new perspectives for clarifying the governance dilemma and proposing innovative solutions. Environmental NIMBY governance pursues the maximization of public value set， presenting a unity of coexistence and interaction of political value， economic value， social value and ecological value. By bringing in the tension analysis tool， this paper dissects the tension field of environmental NIMBY from three levels of mission goal， political decision and operational execution. Based on the Strategic Management Triangular Mode， this paper also constructs an integrated mechanism， which includes mission management of reshaping public value， political management of incorporating multiple subjects’ preferences， and operation management of improving benefit compensation.

Key words： public value; environmental NIMBYgovernance; tension field; integrated mechanism