继承与创新：新时代国家监察体制改革的政治逻辑

蔡文成 陈海超

摘 要：国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，创建监察委员会，改革国家权力结构，是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。国家监察体制改革实现了我国监察组织、制度、体系等一系列改革创新，体现了新时代制度改革的政治逻辑：始终坚持党的领导、坚持人民立场、坚持历史继承、坚持创新发展。深化国家监察体制改革是一项长期复杂的过程，必须坚持党的统一领导、形成纪检监察合力，加强基层组织建设、统领协同监察体系，完善法律规章制度、促进体制高效运行，健全内部监督机制、优化外部监督体系，实现国家监察体制的不断完善发展。

关键词：国家监察体制;监察委员会;政治逻辑

中图分类号：D262.6                   文獻标志码：A                  文章编号：1674-9170（2019）03-0011-08

国家监察体制改革是新时代事关全局的重大政治改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。习近平总书记在十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，要将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[1]如何理解和认识新时代国家监体制改革的制度设计和政治逻辑，怎样提升国家监察体制改革的成效，是本文研究的主要问题。

一、国家监察体制改革的政治意义

2018年12月13日，习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习上强调：“深化国家监察体制改革是贯彻党的十九大精神、健全党和国家监督体系的重要部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。”[2]国家监察体制改革具有重要的政治意义，既是十八大以来反腐倡廉工作的制度总结，又是监察制度发展到国家监察时期的必然结果，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度基础。

（一）实践意义：新时代反腐倡廉的现实需要

监察制度是政治体系中必不可少的权力监督和制约机制，在正风肃纪、打击腐败方面发挥着重要的作用。国家监察体制改革的首要目的就是深入推进反腐倡廉建设，实施国家监察体制改革既是对过去一段时期反腐斗争的制度总结，也是新时代背景下增强监察机关反腐能力、提高监察机关工作水平的制度需要。十八大以来，党和国家对腐败行为采取零容忍的态度，在全国范围内开展了声势浩大的反腐运动，既打“老虎”，又拍“苍蝇”，“这场反腐败斗争的范围之广、力度之大、程度之深，恐怕是新中国历史上少有的”[3]，取得了一系列重大成果，但是依靠阶段性的反腐风暴，只能使腐败势力在一段时期内有所收敛，无法从根源上解决腐败问题。如何将运动反腐转换为久久为功的制度约束？如何形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的新时代政治风气？这就需要更多地采取制度反腐和法治反腐，将反腐经验以法制化的形式确立下来，进行深刻的监察制度改革，使监察机构的设置能够更加科学化、合理化，更加适应新时代的反腐需要，以实现反腐倡廉的常态化运行。深化国家监察体制改革，既可以促进监察机构的组织优化，又能够提升监察效能，有利于调动监察机关及监察干部的积极性，推动监察机关依法履行职责、发现国家治理的漏洞、惩处违法违规的行使公权力的公职人员，也有利于监察机关及监察干部依照法律支持和鼓励行使公权力的公职人员忠于职守、保障行使公权力的公职人员的合法权益，提升其工作积极性，维护社会公平正义。

（二）理论意义：新时代监察思想的集中体现

“没有思想为指导的制度和法律是僵死的，没有制度和法律为载体的思想是空虚的。”[4]国家监察体制改革是在马克思主义基本原理和习近平新时代中国特色社会主义思想指导下进行的，是新时代监察理论创新的制度体现，主要表现在以下三个方面：首先，十八大以来，以习近平同志为核心的中央领导集体就反腐败和监察工作做了一系列探索和研究，产生了一系列思想和理论。2013年11月提出要“健全反腐败领导体制和工作机制，加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导”[5]。2016年1月提出要“整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”[6]169。2019年1月1日，习近平总书记在十九届中央纪委三次会议上指出，要用巩固发展反腐败斗争压倒性胜利来取得全面从严治党的更大战略性成功。新时代的中央领导集体对于监察工作的思考是随着实践的发展而不断丰富完善的。其次，国家治理体系和治理能力现代化这一理论是关于新时代政治发展的科学理论，要求完善的国家政治架构、合理的国家权力配置和高效的政治协同能力，而监察制度正是国家政治体系中的重要一环，所以深化国家监察体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化理论的必然要求。第三，实现国家监察体制改革还吸收借鉴了唐代《监察六法》中“察官人善恶，使监察的覆盖面拓展到所有的官僚”[4]等古代理论经验，是古今中外监察理论综合创新发展的成果。

（三）发展意义：纪检监察体制发展的必然结果

“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”[7]，任何监察制度都是在广泛吸收和保留了原有监察制度的优点和经验，克服其缺点和弊端的基础上发展而来的，都是原有监察制度的优化发展。我国的监察制度既是一脉相承，又是不断创新的。新中国成立后，中央人民政府在政务院内部设立了副总理级别的人民监察委员会，这是新中国监察制度的发端。改革开放之后国家恢复并确立了行政监察体制，在各级人民政府设立了双重领导制的行政监察机构。但是，随着我国政治实践的不断发展，行政监察制度在实际工作中产生了诸如反腐败主体多但力量分散、监察覆盖范围重叠但有遗漏、执法活动频繁但效果不佳等弊端，不适应新时代监察实践的发展，导致了监察效能下降，出现了腐败猖獗的严重问题，削弱了人民群众对党和政府的信任。基于此，以习近平为核心的中央领导集体厉行反腐，直面行政监察制度的各种问题，借鉴监察制度发展的历史经验，经过充分讨论成功实施国家监察体制改革。国家监察体制改革是行政监察制度发展的优化路径，是适应新时代中国监察制度发展的必然选择，既充分吸收和保留了原有监察制度的优点和经验，又解决了原有监察制度想解决但不能解决的问题，是原有监察制度发展的必然结果。

（四）制度意义：国家治理现代化的发展基础

国家治理体系和治理能力现代化是一个国家的制度及其执行能力的集中体现。构建现代化的国家监察体系，实现监察能力现代化，这与国家治理体系和治理能力现代化要求的“在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度”[8]高度一致，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措之一。国家监察体制改革将监察机构统合起来，使监察权作为独立的国家权力从行政权和司法权之中剥离了出来，构建了新时代的国家权力结构，深刻改变了中国特色社会主义的政治制度，使其更加适应新时代的实践需要且更加具有生机活力。治理现代化的成功与否在于现代化治理体系的执行与否，所以推进国家治理能力现代化最重要的就是增强国家治理体系的执行能力，而保持制度合理运行的重要方面就是“要防止滥用权力”[9]。深化国家监察体制改革，就是要加强对所有行使公权力的机关及其公职人员的行政监督，实现国家监察的全面覆盖，深入地开展反腐败工作，这对防治权力的越位、缺位和滥用有着十分重要的作用，有利于维系政治制度的长效运行，保持政治机关的合理配置，鼓励公职人员积极工作，从而提升我国政治体系的实际效能，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

二、国家监察体制改革的政治过程

国家监察体制改革是一个复杂、系统的政治过程，大致经历了三个阶段：2016年10月至2017年10月的试点阶段、2017年10月至2018年3月的推广阶段、2018年3月至今的深化阶段。各地在国家监察体制改革中结合本地实际情况，以组织优化为先导、以制度改革为支撑、以体系统合为依靠，以管理优化为补充切实推进，实现了党对监察工作的统一领导，推动了新时代国家监察体制改革的顺利实施。

（一）创建监察委员会，实现监察全覆盖

监察委员会的创建既是国家监察体制改革的主体内容，又是国家监察体制改革组织建设成功的标志，其创建过程和组织特点具有深厚的政治价值。组织建设的核心在于组织架构，反映到国家监察体制改革上就是各级监察委员会的创建过程与体系成果。国家监察体制改革发端于2016年10月中共十八届六中全会公报中将监察机关与人大、政府的并列提出;试点开始于同年11月中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，其决定在三地进行国家监察体制改革试点;推广开始于2017年10月中央部署的深化监察体制改革，其要求按期完成全部省、市、县的监察委员会机构创建;深化开始于2018年3月《中华人民共和国监察法》的制定出台，其以法制化的方式宣告国家监察体制改革初步完成，走向深化。由此，监察委员会将分布于行政机关、司法检察机关和审计机关等主体中面向特定范围的监察力量整合到一起，形成了一个将所有行使公权力的监察对象分门别类，将所有行业、部門和领域的公权力机关有效管理，将大量监督“盲区”全面覆盖的独立监察机关。从各级监察委员会的创建过程和组织特点可以看出，各级监察委员会的设立不同于以往小修小补的局部完善，是由点到面、由浅到深的整体改革，即监察委员会的组织体系全面取代了原有监察组织，创建了从中央到地方的覆盖所有公权力的强大监察机构。监察委员会以全新的组织架构和制度体系实现了组织领域的巨大改革，而这种组织改革又为国家监察体制改革的其他方面提供了组织基础。

（二）制定国家监察法，改革国家权力结构

制度建设的核心在于立法，而国家监察法的制定就是以法律形式明确各级监察委员会的地位和职权、是以法治思维来反对腐败的重要表现。国家监察体制改革的制度建设主要包括：《宪法》的修改、国家监察法及相关法律法规的制定，由此带来了国家监察体制的制度确立和国家权力结构的巨大改革。2018年3月通过的中华人民共和国宪法修正案在第三章“国家机构”中增加了第七节“监察委员会”，并将“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”[10]写入其中，这在宪法意义上确立了国家监察体制改革的制度成果。同期通过的《中华人民共和国监察法》和之前各地出台的监察机关工作条例将宪法意见加以细化，完善了国家监察体制的各方面制度内容，一方面改善了以往监察法制不健全、法治思维缺乏的不利局面，更为重要的是带来了国家权力结构的巨大变化。根据宪法规定，国家及各级监察委员会由全国及各级人民代表大会产生，这使得国家监察委员会的政治地位与“一府两院”持平，而“监察权乃一种有别于立法权、行政权、检察权、审判权的一种新型国家权力，而这五种权力相互关系共同构成我国的国家权力结构”[11]，由此完成了新时代国家权力的优化配置，这是事关全局的重大权力结构改革，为国家监察体制改革的其他方面提供了法律支撑和制度保障。

（三）塑造监察机关权威，统合强大监察力量

监察委员会通过整合各方面监察力量形成了党统一领导的权威监察机关和统一指挥的强大监察体系，构建了运行合理的联动监察机制。在监察体制内部，监察委员会将原属于行政系统的监察力量、检察系统的反贪反渎力量和预防职务犯罪等监察力量整合到一起，从根本上改变了以往各监察机关的多重领导困境，建立了从中央到地方的独立监察组织，实现了监察机关内部力量的集中统一。在监察体制外部，监察委员会统筹宪法规定的政党监督、立法监督、司法监督、社会监督和舆论监督，凭借其独立的监察组织和统一的监察权威，初步构建了协调有序、内外联动的协同监察体系，面对社会热点问题及时发声，善于使用网络平台等新媒体工具，关注重大舆情事件，极大地取得了人民群众对监察机关的认同和支持。监察委员会一方面通过统合内外监察力量，另一方面因其由各级人民代表大会产生而形成“一府一委两院”新格局，同时又与中国共产党各级纪律检查委员会合署办公，形成了强大的监察权威，而这也使得监察委员会在我国政治体系中更有话语权，有利于破解同级监督不力等一系列难题。

（四）完善管理制度建设，提高监察工作水平

监察委员会的高效运行需要一系列管理制度的建设，其中最关键的就是人事管理和技术管理。第一，“正确的路线确定之后，干部就是决定的因素”[12]，各级监察委员会的人事管理在转隶工作中就坚持了党的统一领导的正确方向，各地纪委书记出任监委主任，同时坚持“严把准入关、强抓思想关、聚焦业务关”的原则，着重考察了转隶人员的业务能力、政治素质和党风廉政情况，出台了相关方案，打消了监察人员的思想顾虑，同时要求所有监察人员都要参与岗前培训与日常培训，着重锻炼了监察人员的反腐败能力和法治思维。第二，各级监察委员会根据监察实践的发展，拓展了更新更全的行政技术。“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代两规措施。”[1]由此监察委员会的职能拓展至监督、调查和处置三方面，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。2017年4月7日北京市通州区某镇财政所出纳李某因涉嫌挪用公款罪，被通州区监委留置，5月5日，经通州区检察院决定被逮捕。6月12日，李某以挪用公款罪获刑3年，缓刑5年。对李某的宣判是全国第一次对由监委查处的公职人员职务犯罪案件的宣判。[13]行政技术的创新有利于监察委员会适应新时代监察实践的需要，更好地对监察对象进行监察和帮助。第三，对网络技术应用以及技术创新负面效应的制约也是行政技术创新的重要内容。各级监察委员会应用了大数据、云计算和生物科技等新时代监察技术利器，能够更好地应对新时代的监察挑战。相关管理制度的完善有利于各级监察委员会更好地开展监察业务，提高监察机关工作水平。

三、国家监察体制改革的政治遵循

国家监察体制改革由理论到实践、由试点到推广，是新时代国家政治体制的重大改革，有着统一的政治方向，鲜明的人民立场，明确的政治目标和明晰的改革思路等一系列深刻的政治逻辑遵循，体现了新时代的政治创新。

（一）改革的立场：始终坚持人民立场

国家监察体制改革始终坚持人民至上的立场，在改革中始终做到了为人民谋福利、谋幸福。人民立场就是始终坚持最广大人民的根本利益高于一切，尊重人民主体地位，依靠人民群众，带领人民创造幸福生活，反映到政治改革的逻辑中就是要求改革要始终坚持人民导向。国家监察体制改革的人民立场主要体现在指导理念和制度设计上。首先，在指导理念上，国家监察体制改革以“惩治群众身边的不正之风和腐败问题、着力增强人民群众获得感”[14]为初心和使命，坚持“做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感[6]103，将为人民利益服务的指导理念贯穿于改革的全过程。在制度设计上，各级监察委员会都是由各级人民代表大会产生的，而人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人民代表大会更是民意的代表，因此各级监察委员会及监察干部都是由民意选举产生。其次，监察委员会的派驻组织深入最基层，聚焦人民最关心的基层腐败问题，实现了监察全覆盖，做到了全心全意为人民服务。最后，党的领导是人民意志的体现，各级监察委员会在党的领导下与党的纪检机关合署办公充分体现了其人民立场。

（二）改革的目标：职能体系优化提升国家治理能力

国家监察体制改革的目标是监察制度的职能优化和体系调整，这需要通过大量的实践探索和理论创新来实现。职能优化是对特定组织所承担的职责和具有的功能进行优化调整，政府组织职能优化就是对政府组织的职责和功能进行优化，使政府组织效能得到提升，更好地适应经济社会的发展。职能优化首先体现在各级监察委员会的创建上，其创建是对十八大以来反腐败实践探索的经验总结，是对原有监察制度漏洞的应对，最终实现了从运动反腐到制度反腐的质的飞跃，而这种制度改革与优化正是职能优化的最大体现。其次体现在监察委员会的组织架构上，即从中央到地方、独立于其他国家机关的监察组织体系。这个组织体系统合了其他监察力量，完成了从同体监督到异体监督、从分散监督到统一监督的巨大职能优化。还体现在反腐效能上，各级监察委员会以制度反腐为依托深入开展反腐败斗争，惩治了一批腐敗分子，完成了“不敢腐，不能腐”的重要目标，监察效能大大提升。最后体现在各级监察委员会的管理制度上，其相对于行政监察机构的行政权限大大拓展、行政技术的应用更广泛，从而使各级监察委员会更加适合新时代的监察实践，推动各级监察委员会的体制运行更加合理。

（三）改革的思路：创新性继承与转化

国家监察体制改革中对中国古代监察制度和社会主义国家监察制度的经验教训进行了批判吸收，实现了合理继承与创新发展。历史继承体现着社会意识的前后相继关系，政治改革的历史继承就是在政治改革中对本民族历史上优秀政治经验和理论的延续和发展。中国古代建立了世界上最完善的监察制度，在先秦时期就产生了监国、巡狩、述职等基本的监察方式，在汉代就以中丞制为标志创建了独立监察制度，蕴藏着丰富的监察经验与制度启示，因此各级监察委员会在创建过程中充分借鉴了古代中国的监察思想、监察方式和监察制度的有益部分，丰富了自身的历史内涵。国家监察体制改革还借鉴了我国社会主义监察制度的经验。社会主义国家始终高度重视监察制度的建设，早在1927年中国共产党就在中共五大会议上决定成立中央监察委员会，新中国成立后，又在政务院设立了监察委员会。长期的革命斗争和社会主义建设中的监察实践对国家监察体制改革提供了直接的经验启示，而国家监察体制改革本身就是针对原有监察制度的优化改革。最后，十八大以来的以习近平为核心的中央领导集体继承历史经验，对监察工作提出了一系列行之有效的理论和论断，直接指导了国家监察体制改革的创新发展。习近平总书记在2014年讲到“善于继承才能善于创新”[15]，这是对国家监察体制改革创新性继承与转化的最生动注解。

四、深化国家监察体制改革的政治路径

深化国家监察体制改革是一个系统的政治工程，必须始终坚持党的统一领导，形成纪检监察合力，加强基层组织建设，统领协同监察体系，完善法律规章制度，促进体制高效运行，健全内部监督机制，优化外部监督体系，持续聚焦反腐败建设，不断完善监察体制，最终形成现代化监察体系。

（一）坚持党的统一领导，形成纪检监察合力

党的统一领导是新时代加强党的领导的重要方式，在深化国家监察体制改革中必须推进党的统一领导，形成强大的纪检监察合力，共同营造风清气正的政治氛围。一要明确监察体制变革的目标是加强党对监察工作的统一领导，必须把增强党的领导力贯穿于深化国家监察体制改革的全过程，必须建立起党委负主责，纪委和监委合署办公负专责、高效权威的国家监察机构。二要深化各级监察委员会和纪检机关在组织人事方面的深度融合发展，继续探索新时代党的统一领导的具体组织模式，加强监察人员培训力度，使其成为既懂纪律又懂法律的新时代纪检监察干部。三要保持纪法畅通，形成强大的纪检监察合力。在具体业务工作开展中，必须坚持依规治党和依法治国相结合，处理好党内监督和国家监察的相互关系，一方面要强化党内监督，坚持纪严于法、纪在法前，用纪律管住党员干部，另一方面在党内监督达不到的地方，或者对不适用执行党的纪律的公职人员，交由监察委员会来解决，依法实施监察，实现纪检监察全覆盖。

（二）加强基层组织建设，统领协同监察体系

加强监察机关基层组织建设是监察机关深入实践、深入群众的关键一步，进一步优化协同监察体系是监察体系真正发挥监督合力的重要保证。首先是加强监察委员会基层组织建设，“推动监察工作向基层延伸，使群众身边的公职人员受到严密监督”[16]。要以提升组织力为重点，创新多种派驻机制，优先向重要部门、薄弱领域派驻监察组，切实将监察机构派驻到公权力的细微领域，深入群众，解决基层腐败;加强基层监察组织队伍建设，建立起完善的基层交流机制，保证基层监察队伍的吸引力和活力;同时要加强对基层监察队伍的培训，增强业务培训、思想培训和基层实践培训，确保基层监察队伍更好地适应基层、服务基层。其次是各级监察委员会必须推进纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督协调衔接，推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督的有效贯通，形成党统一指挥的协同监察体系，真正发挥国家监督合力。要处理好监察委员会与纪检机关的关系，坚持依规治党和依法监察相结合，在合署办公中增强与纪检队伍的信息交流、组织协作。各级监察委员会要重视与司法检察机关的关系，在业务协作中要形成监委调查、检察院起诉、法院审判这样的工作机制，还要充分加强与审计机关的合作，将监察全覆盖与审计全覆盖有机结合起来，充分利用审计工作中发现的腐败线索，严肃惩治经济腐败问题。最后，要积极听取群众意见，坚持正确的舆论导向，始终做到为人民服务。

（三）完善法律规章制度，促进体制高效运行

深化国家监察体制改革必须在国家治理体系和治理能力现代化框架内开展，要以监察能力现代化和监察体系现代化为重要改革方向。一要完善监察机构法律规章，建立起合理的运行机制，将制度优势转化成实际效能，加速推进监察法律的“立、改、废”工作，通过完善法律制度来推进监察工作的开展。同时，要鼓励各地区在国家监察法允许范围内根据实际情况制定出具体规章、条例和政策，探索出符合当地监察实践的规章条例以更好地适应各地的监察实践。二要打造透明型监察机关，建立健全监察信息公开制度，积极开展监察机构人员信息公开、文件公开、活动公开等项目，切实做到透明公开地开展监察工作。三要优化民意互动机制，充分利用好各种媒体的沟通作用，尽可能全面地听取民意，同时也要将监察委员会通过各种媒体生动形象地介绍给人民群众，做到既听取人民的意见，为人民服务，又要为人民所亲。四要推进监察手段的应用技术创新，提高监察人员运用信息手段的本领。五要优化内部人力物力协调机制，建立起内部实时信息沟通渠道，实现人员、物资高效流动。完善监察法律规章制度，促进监察体系内外机制合理高效运行，才能将监察委员会的制度优势转换成效能优势。

（四）健全内部监督机制，优化外部监督体系

各级监察委员会自身也需要完善的内外监督，以防止监察权力的不当使用。一要健全内部监督机制。各级监察委员会必须坚持依法监察，要以法律规章为根本性制约，通过具体规章制度来约束监察机构及其人员。要加强监察队伍党风廉政建设，坚持培养德才兼备的监察人员，若监察人员违纪违法必须从严从重处分。要改进监察干部管理和任用方式，严格晋升程序，积极探索监察官制度，建立监察官学院，完善监察人事安排制度。要执行重大事项报告和回避、保密等制度，建立打听案情、过问案件报告和备案制度，防止内部人员干涉案件的处理。二要优化外部监督体系。积极引导和加强政党监督、立法监督、司法监督、民主监督和舆论监督对监察委员会的监督作用，各级党委要对各级监察委员会的工作负主要责任和主要监督义务，党的纪检机关要对监察队伍中的党员实施执纪检查。各级人民代表大会要对监察委员会进行监督审查，保证监察权不被滥用。司法检察机关要坚持和完善“监委调查、检察院起诉、法院审判”的工作机制，在法律制度上对监察委实施监督。同时，要发挥民主监督和舆论监督对监察委员会及监察干部的全方位监督作用。

监察委员会既是行之有效的反腐机构，又是国家政治体系中的重要组成部分，在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着重要作用。深化国家监察体制改革要继续推进监察机构的组织建设、制度建设和体系建设，完善监察机关的管理制度和协同机制，只有综合推进，相辅相成，才能获得实效。

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责任编校    张煜洋