新时代中国民生政治建设的创新向度与实现机制

胡帆,陈晴柔

摘 要： 十九大报告以前所未有的政治高度来审视民生问题，积极探索以民生发展为导向的发展战略，开启真正意义上的民生政治建设的新篇章，成为新时代中国社会发展的基本问题。新时代中国民生政治建设的创新向度，主要体现在理念、制度和实践等三个方面。顺应民生政治发展的历史趋势，推进民生政治的良性发展，需要加强服务型执政党建设，构建新的政治合法性基础;推进政府职能转变，建设服务型政府;处理好经济发展与改善民生的关系;引导多元社会主体共同参与，推动合作化治理。

关键词： 民生政治; 创新向度; 实现机制

中图分类号： D621 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.06.003

人民群众是历史的创造者，是历史的主体，这是唯物史观的基本观点。十九大报告以前所未有的政治高度来审视民生问题，积极探索以民生发展为导向的发展战略，开启真正意义上的民生政治建设的新篇章，成为中国社会发展的基本问题。民生政治建设对于推进新时代中国特色社会主义民主政治的良性发展，对于实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的价值和意义。

一、 民生政治的内涵

近年来，学术界对民生政治的讨论和界定很多。虽然在概念的本质内涵上并没有达成一致的定论，但是在民生政治的逻辑起点上却有着惊人一致的看法，认为中华人民共和国的成立开启了民生政治建设的进程。郑功成教授的观点具有代表性：“中华人民共和国成立后，民生问题开始真正受到关注”，“改革与发展进程，其实就是不断重视民生、改善民生的过程。”[1]

其实，民生政治有广义和狭义之分。广义的民生政治指的是自有國家以来关注民生、重视民生、改善民生的政治模式，而狭义的民生政治则是指建立在民主基础之上的关注民生、重视民生、改善民生、以民生幸福为价值目标的政治模式。

广义的民生政治只是注重单纯的物质生活层面，似乎民众只要物质生活，或者说只要追求物质生活，只要吃得好、穿得好就行。它揭示的是生活的一种片面性，不能真正从学理上揭示民生政治的本质内涵。学界把中华人民共和国的成立看作民生政治的逻辑起点，应该是从狭义上说的，是指的真正意义上的民生政治。这一界定很好地体现了当代中国民生政治的本质内涵。

要理解民生政治的本质内涵，关键在于从政治的视角来审视和理解“民生”这一概念。“民生”是具有中国特色的概念。这一概念在我国古代早已有之，并不是近年来才出现的新概念。只是这几年“民生”概念在我国的书报、杂志、电视、网络上出现频率非常高，民生的呼声也非常大，进而成为公众关注的焦点。我国最早的民生概念，当可追溯到春秋战国时期。《左传·宣公十二年》曰：“民生在勤，勤则不匮。”屈原的《楚辞·离骚》曰：“民生各有所乐兮，余独好修以为常。”“长太息以掩涕兮，哀民生之多艰。”如此等等，可以说是中国最早的珍贵的民生思想。

虽然我国古代早就有了“民生”思想，但这种“民生”是广义上的民生，是指人民群众的生存、生计等物质生活，如衣、食、住、行等，而且，我国古代“民生”思想的归宿是民本思想。民生与民本是一致的，究其实，以民为本，就是以民生为本。如，《尚书·五子之歌》中的“民惟邦本，本固邦宁”，孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”等。

传统中国几千年历史中的民生、民本思想当然弥足珍贵。然而，即使开明的思想家和富有睿智的统治者也从来没有“真正”重视过民生，更没有也不可能“真正”做到以民为本，甚至在无法解决民众物质生活的基本需求时，还要求他们“安贫乐道”。他们的目的无非就是把民生、民本思想作为施行“仁政”的基本道德要求，当作钳制民主思想、巩固其专制统治的手段和工具。因此，以往全部私有制社会中的民生政治，虽然对人民群众的生活和社会的整合治理有一定的积极作用，但都不是人民群众自己的民生政治，只是统治阶级借以“牧民”、“驭民”的“道德”政治而已。

在中国历史上，真正开始把民生思想发展到具有现代政治理性高度的，当数孙中山先生。其“民族、民权、民生”的三民主义思想，主要来源于美国林肯的治国理念，即“民有、民治、民享”思想。关于这一点，孙中山自己在《三民主义之具体办法》中就有详细的解说。这样，孙中山就使其民生思想既具有传统儒家的民本意蕴，又富于现代性创造和转换，把传统的民生思想向前推进了一大步。

那么，何谓民生呢？孙中山认为：“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是。”[2]如此看来，在孙中山那里，民生概念还是较为含混，似乎是一个非常广泛的概念，又似乎是一个纯粹的经济学概念。不过，结合《三民主义为造成新世界之工具》等演讲来看，其民生思想并不止于“发财主义”（或曰“经济主义”，皆孙中山自语），只是以之作为基础而已。他说：“我们既有了土地和主权，自然要想一个完全方法来享受，才能够达到生活上圆满的幸福。怎么样享受生活上幸福的道理，便叫做民生主义。”[3]根据孙中山先生的说法，其民生主义是民族主义、民权主义的归宿，而“达到生活上圆满的幸福”则是民生主义的最高价值诉求。

只是由于孙中山走的是资产阶级民主革命道路，仍局限在私有制范畴内进行生产关系的调整和变革，其所强调的“民”更多地指向资产阶级市民，而不是广大的人民群众，也没有在革命过程中真正动员人民群众起来进行民主革命，所以他的“民生”概念实质上还是一种广义上的民生政治。

狭义上的即真正意义上的民生政治，是人民当家作主的民主政治。换句话说，民主政治是民生政治的内在要求和基本保证。没有民主政治，就不可能使人真正从奴隶变为主人，只能听人驱使，任人摆布，人民的民主权利无从谈起，民生政治就只能停留在广义上，停留在统治阶级“温情默默”的道德关怀上。欠缺民主政治的所谓关注民生、重视民生、保障民生，充其量只能是私有制社会里统治阶级对人民群众的欺骗性“恩赐”而已。

中华人民共和国的成立是开天辟地的大事，广大人民群众自此实现了政治解放，翻身做了国家和社会的主人。人民群众在社会、经济、政治和文化生活中具有当家作主的决定性地位，能够自己掌握、决定自己的前途和命运。在发扬人民民主的基础上，党和政府总是从马克思主义的立场、观点和方法出发，以为人民群众谋福利、改善人民生活为目的来安排和组织生产和生活，并且以此作为社会主义建设的基本原则。“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发;……这些就是我们的出发点。”[4]1094-1095“我们的重点必须放在发展生产上，但是发展生产和改善人民生活二者必须兼顾。”[5]这些重要的民生理论观点为党和政府在新形势下进一步探索社会主义民生政治建设道路提供了有益的启示。当然，建国后很长一段时间，由于生产力水平十分低下，社会财富十分匮乏，民生问题的解决在很大程度上仍然只能局限在物质生活方面。正如毛泽东所指出的：“一切空话都是无力的，必须给人民以看得见的物质福利。”[6]

随着社会经济的快速发展，人民群众的政治意识不断增强，政治主体地位也在不断提升，民生政治建设具有了更加实在的意义。邓小平紧紧抓住当时最大的民生问题——温饱和贫困问题，并在“以经济建设为中心”的主题统领下，使民生政治发生了一定程度的精神转向，不再局限于物质生活方面。“我们一定要根据现在的有利条件，加速发展生产力，使人民的物质生活好一些，使人民的文化生活、精神面貌好一些。”[7]128江泽民“三个代表”重要思想把关注民生作为党长期执政的基石，特别强调党要“始终代表中国最广大人民群众的根本利益”。胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会的讲话中强调的“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”[8]。习近平总书记在十九大报告中明确指出：“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。”[9]44构成了当代中国民生政治建设的重要内容。

胡锦涛同志在党的十七大报告中首次明确提出，加快推进社会建设要“以改善民生为重点”[10]，十八大报告强调指出，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”[11]，都把民生问题的解决作为国家的根本大计放在十分突出的重要位置，使民生政治建设的内在价值意蕴得到了前所未有的升华。在2012年新一届中央政治局常委同中外记者见面时，习近平总书记所说的“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目標”，2017年十九大报告再次明确指出，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”[9]45，就是对新时代中国民生政治建设的最好回答。

二、 我国民生政治建设的创新向度

从革命年代到建设时期，民生问题一直受到我们党和政府的高度重视。今天，关注、保障和改善民生更是被列为党和政府全部工作的“重中之重”。正如西方媒体所称，中国正在实现“从拼经济到重民生”的重大转变。而民生问题被一步步推上政治高度，昭示着当代中国真正的民生政治时代的来临。回顾历史，中国共产党带领广大人民群众不断奋斗的历史，就是一部追求民生政治建设的创新历史。当代中国民生政治的创新向度主要体现在理念、制度和实践等三个方面。

（一） 民生政治建设的理念创新

任何创新首先都是在实践基础上实现的思想突破。思想是行动的先导，民生政治建设的理念创新对于民生政治建设至关重要，事关社会主义革命和建设事业的成败得失。

民生政治建设的理念创新，都是由不同时代人们的实践活动推动的。进一步说，是由生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾运动推动的。生产力是推动社会发展进步的根本动力，是解决各种民生问题的根本基础。无论任何时候，物质生活都是人们必须赖以生存、生活、发展的基础和前提。但是，民生问题不能简单地归结为发展生产力和解决物质生活问题。民生就是人民的生活，而人在其现实性上是“一切社会关系的总和”[12]56。一切社会关系都可以归结为生产关系，生产关系决定着人们已经发展到或者能够发展到何种程度，因为生产关系的核心要素是生产资料所有制。

在不同的所有制条件下，人们的生产、生存、生活状况会有本质的区别。原始社会不可能存在民生政治问题。只有在出现了私有财产的情况下，才会有所谓的民生政治问题，因为政治的实质就是“在一定的经济基础上，人们围绕着特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系”[13]，涉及到利益分配是否公平合理的问题。

在私有制条件下，开明的思想家和统治阶级特别是上升时期的统治阶级历来重视民生政治建设，其政治思维总是站在国家大计的方针政策视角之下来考量民生问题。传统中国的“富民”、“养民”、“民贵君轻”、“与民休息”、“君舟民水”等，都是民生政治建设理念上的创新表现。但是，这些民生政治建设理念上的创新都把改善民生作为维护统治阶级地位的工具，而不是真正为了人民大众的利益和幸福。

只有马克思主义发现了民生政治的真正涵义，找到了通往民生政治建设的正确道路，实现了民生政治建设理念的革命性创新。马克思主义认为，为了实现人类解放、争得“全部社会生活”，必须实行无产阶级革命。而“第一步”就是“使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”[12]293。所谓“全部社会生活”不仅包括基础性的物质生活，也包括竖于其上的精神生活和政治生活，等等。无产阶级革命的根本目的，就是解放被压迫的民族和人民，建立人民民主制度，让人民成为自己的主人，成为国家和社会的主人，过上幸福的生活。只有争得了人民民主，才能真正体现人民群众的主体性地位，才能真正占有“全部社会生活”。

自成立以来，中国共产党就牢固确立并始终坚持“全心全意为人民服务”的根本宗旨，把自己作为实现人民利益和幸福的公仆和服务者。“全心全意为人民服务”，就是为人民的物质生活、政治生活、精神生活等等服务，即为民生服务。这种民生政治建设理念是全新的创造，不仅从根本上区别于其他任何政党，而且从根本上区别于传统社会，开启了中国社会主义民生政治建设的新篇章。

在社会主义建设过程中，能否解决好民生问题，直接关系到社会主义的前途和命运，关系到中华民族伟大复兴，关系到人民群众的切身利益和幸福。“不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益”，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，是新时期民生政治建设的核心思想，是“全心全意为人民服务”根本宗旨的具体化和创造性发展。前者是执政价值观的表述，后者是执政方法论的凝练。“权为民所用”，旨在反对不关心人民群众生活和痛痒的形式主义、官僚主义。“情为民所系”，旨在确证党和人民群众的鱼水关系、血肉联系。“利为民所谋”，旨在实现人民群众的利益和幸福。正如习总书记在十九大报告所指出的“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！”[9]50

（二） 民生政治建设的制度创新

民生政治建设的理念创新固然重要，但理念的落实关键取决于制度的设计与安排。制度的创新设计和安排，对于民生政治建设无疑具有更加重要的现实意义。

制度是人们有目的地建构的、具有刚性约束力的存在物。罗尔斯说过：“正义是社会制度的首要价值。”[14]而民生问题的关键，就在于社会是否公平正义。从这一层面来看，民生政治建设问题实际上就是一个制度安排和创新、用制度化的方式重新定位政治、实现社会公平正义的问题。

政治是各种社会经济利益和要求的集中体现。民生问题是人民群众的生计与生活、生存和发展问题，与生产关系密切相关。有什么样的生产力，就有什么样的生产关系。生产资料所有制形式决定一个社会的基本性质。解决了生产资料所有权的问题，才有可能真正保证并发展各种政治权利和其他权利。在原始社会，生产资料归公共所有，不存在民生政治建设问题。在私有制社会，从奴隶制社会到封建制社会，再到资本主义社会，都是统治阶级通过占有全部或绝大部分生产资料，压迫、剥削劳动人民。私有制社会所谓的民生问题，只能在私有制度允许的范围内得到一定程度的缓解，如现代西方的“福利政治”、“生活政治”等等，不可能从根本上消除私有制社会所固有的基本矛盾。

马克思主义认为，只有推翻一切不公正、不合理的旧制度，建立公正合理的社会主义新制度，民生问题才能得到真正有效的、彻底的解决。为此，在社会主义民生政治建设的新时期，必须始终坚持人民民主专政，不断完善人民代表大会制度，以实现人民的利益和幸福为最终价值诉求，这是党和政府在民生政治建设中一以贯之的基本原则。

社会主义并不是一成不变的，各种制度也需要不断创新发展。党和国家的顶层制度设计，包括方针、政策和各种制度、体制机制等，都和民生问题能否解决好有着直接的联系。

在社会主义条件下，生产资料所有制问题不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。“对于社会主义来说，以公有制为主体，不仅是个经济问题，而且是个政治问题。如果公有制丧失主体地位，随之而来的是工人阶级政治地位的丧失。”[15]新中国成立之初，成功实行了社会主义改造和以公有制为主体的计划经济体制，保证了社会主义革命和建设的积极成果，为社会主义建设的新开拓提供了政治基础和现实前提。但是，计划经济体制也有它的适用限度和固有弊端。打破僵化的计划经济体制，实行以公有制为主体的社会主义市场经济体制，是对马克思主义理论的创造性发展和运用，是推动中国社会主义创新发展的理性选择。

社会主义市场经济的实行，调动了全社会的生产积极性，使中国的生产力得到了极大的解放和发展，社会财富总量不断高速增长。但是，社会主义市场经济体制也必须不断改革、完善，使之更加充分地体现社会主义制度的巨大优越性，体现最广大人民群众的根本利益。只有这样，才能使我国社会主义经济建设更加充满活力，才能为中国社会主义民生问题的解决打下更加厚实的物质基础。

改革开放以来人民群众生活水平不断提高的发展事实证明：民生问题的解决，是经济、政治制度创新的必然结果。改革开放近40年来，以民生政治为取向的体制机制创新取得了突破性进展。譬如，废除了长期禁锢人民生产积极性的人民公社制度，推动了县（市）区以下的人大代表直接选举，推进了农村基层村民自治和城市社区的基层群众自治，肯定了农民的财产权和变换身份自由的权利，等等。当然，随着我国民生政治建设的加速发展，如何通过一系列制度、体制机制的创新，真正落实党和政府的民生政治理念，无疑还是一个有待继续破解并至关重要的艰难课题。

（三） 民生政治建设的实践创新

民生政治建设的理念、制度只有付诸实践，才能产生应有的效应。也只有在实践中，民生政治建设的实际效果才能得到检验和确证。

近代以來，旧中国的国情决定了这样一个客观事实：实现民族独立、人民解放是解决民生问题的基础和前提。20世纪上半叶，中国共产党带领广大人民群众进行了艰苦卓绝的革命斗争，推翻了骑在人民头上的“三座大山”，排除了解决中国民生问题的最大障碍。这是中国共产党在革命时期立足于“为人民服务”的最伟大的民生政治实践，使亿万中国人民跳出了漫长的黑暗地带，彻底摆脱了痛苦挣扎的梦魇，为奔向幸福美满的明天奠定了现实基础。也正是因为真正做到了为人民群众谋利益，中国共产党才真正得到了人民群众的信任、拥护和支持，带领全国人民从一个胜利不断走向新的胜利。

在新中国成立初期，为了确保国家的社会主义性质，党和政府通过发动和组织最广大的底层社会民众，进行了以阶级身份的归属来决定大多数人的经济社会权利分配的民生创新实践。这样的民生创新实践，充分体现了经济社会权利分配的政治性、人民性。但是，也有一些不切实际、违背事物发展规律的所谓“创新”实践，变成了急躁冒进的行为，甚至给人民群众带来了深重的灾难。事实证明，不重视生产力的决定作用，过分强调对生产关系进行变革，或者离开现实生产力的发展状况，片面追求理想化的平均主义，都必然导致生产力和生产关系的发展不相适应，严重损害人民群众的切身利益。

改革开放以来，中国的民生政治建设实践体现出“拨乱反正”式的创新维度，那就是从斗争政治向经济政治、发展政治、民生政治的转型，把中国的社会主义现代化建设视为一个以民生为主导的先易后难的渐进过程。邓小平认为，经济建设就是“当前最大的政治”[7]163。以经济建设为中心，大力发展社会生产力，是保障和改善民生的决定性因素。随着社会主义市场经济的实行，社会资源的逐渐整合、开发和积累，确实为十多亿人民的民生问题的解决提供了十分坚实的物质基础。毋庸置疑，只有在大力发展生产力的基础上，不断提高人民物质文化生活水平，才是解决民生问题的根本手段。

2013年5月，习近平总书记在天津考察时所表述的民生思想体现出了马克思主义唯物辩证法的思想光辉。他把保障和改善民生看作一个“没有终点站，只有连续不断的新起点”[16]的发展经济和改善民生良性循环的过程。以正在进行的民生政治建设实践为新的起点，通过发展、完善和扩大民众的经济、社会、政治、文化等各方面的权利，形成国家、政府、社会、民众之间的良性互动，努力克服市场本身所固有的缺陷和政府治理体系、能力的不足，民生政治建设必然取得长足的进展，民生将在很大程度上得到更加切实有效的保障和改善。

三、 我国民生政治建设的实现机制

顺应民生政治建设发展的历史趋势，推进民生政治建设的良性发展，需要加强服务型执政党建设，构建新的政治合法性基础;推进政府职能转变，建设服务型政府;处理好经济发展与改善民生的关系;引导多元社会主体共同参与，推动合作化治理。这是当前我国民生政治建设的基本思路和实现机制。

（一） 加强服务型执政党建设，构建新的政治合法性基础

众所周知，党的执政合法性最初来源于革命，属于一种历史合法性。在社会主义建设新时期，党的执政合法性除了历史合法性外，主要在于政绩合法性。但是，无论历史合法性也好，政绩合法性也好，都无法完全替代政治合法性的全部内涵和本质要求。十九大报告明确指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”[9]20因此，破除旧有观念，加强服务型执政党建设，真正建立执政党与人民群众的血肉关系，才能构筑起新的政治合法性基础。

全心全意为人民服务，“不是党的唯一职能，但却是党在治国理政过程中最重要、最紧迫的职能。建设服务型政党，目的在于全心全意为人民服务。把人民和为人民谋利益放到了党的建设的最高位置，这也是我党最大的政治优势。做到了全心全意为人民服务，顺应民心民意，符合时代潮流和时代精神，就能摆脱当下我党在历史合法性、政绩合法性方面的桎梏，不断增强党的感召力、凝聚力、战斗力和创造力”[17]。

新时期新形势下的服务型执政党建设，“必须以科学执政、民主执政、依法执政为最基本的要求。为人民当家作主提供服务，是服务型执政党的根本任务。这是从根本上区别于传统社会当官‘为民作主’的服务方式，也是现代政治发展的必然趋势和要求。党领导和支持人民群众依法行使民主权力、参与民主管理，保障人民群众在经济、政治、文化、社会生活等方面的权益。这些权力、权益的获得，主要不是通过权力而是通过切实有效的为人民服务来实现的。我党是否做到了科学执政、民主执政、依法执政，以人民群众是否拥护、是否赞成、是否满意作为第一准则”[17]。

建设服务型执政党，关键在“型”。“党的理论、路线、纲领、方针、政策和工作，必须以符合最广大人民群众的根本利益为最高衡量标准。如果只是口头上讲讲‘服务’，或者只是偶然性地从事服务人民群众的工作，实际上却在强调党的领导、管理、教育、监督职能，而忽视、淡忘甚至抛弃了应有的“服务”职责，那就不是真正的服务‘型’政党，结果只会导致党群关系、干群关系不和谐，甚至出现对立和冲突”[17]。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[18]“只有把党的领导、管理、教育、监督职能寓于治理和服务之中，真正深入到人民群众的日常生活中去，了解他们在想什么、做什么、盼什么、欢迎什么、厌恶什么，很多棘手的民生问题才能通过有针对性地制定具体的政策、措施，以各种切实有效的方式、方法加以妥善的解决，切实保障和改善民生利益，党同人民群众的血肉联系才能越来越密切”[17]。

（二） 推进政府职能转变，建设服务型政府

当代中国服务型政府理念的产生，无疑受到了20世纪西方“服务型行政”和“政府再造”的公共行政改革浪潮的影响。但是，政府的服务意识和服务要求，却是党的根本宗旨、性质所决定的。党的全心全意为人民服务的根本宗旨，要求各级政府全心全意服务于广大的人民群众，建设令人民群众高兴、满意的服务型政府。十九大报告指出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[9]39只有建设服务型政府，不断提高各级政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，才能真正实现保障和改善民生、为人民谋利益的目的。

从战略发展的高度来看，党和政府在政权尚未完全巩固、生产力水平十分低下的特殊历史时期，往往寓服务于革命和建设之中，寓服务于政府管理之中。毛泽东指出：“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府。”[19]然而，随着时间的推移，政府所掌控的公共权力和由此产生的影响力，逐渐湮没了政府应有的服务职能，导致了政府本位、官本位的产生。政府特殊的优势地位和公权力使其“经济人”行为更加难以得到应有的规制，在与公民进行利益博弈的过程中拥有更多的主导话语权，从中谋取政府私利、地方私利和官员私利。由此，人们不禁要问，政府究竟是众多问题的“终结者”，还是诸多麻烦的“制造者”？理论与现实的反差恰好构成这样一个悖论，即政府作为人民的代表，理应服务于人民，做人民的公仆，但实际上却成了管理者甚至统治者，导致了政府和人民大众的疏离关系。

在社会主义建设新时期，管理型政府已经不能适应社会经济发展的客观要求，必须加强政府自身建设，转变为注重公共服务的行政模式——服务型政府。服务型政府并不像西方自由主义所说的，只是充当“守夜人”角色。服务型政府不是不要管理，而是明确管理的实质就是服务。把政府的管理职能定位在服务上，标志着政府的职能由“管理”向“治理”和“服务”转变。没有这种转变，政府无疑会成为经济社会发展的极大障碍，并且很可能走向人民群众的对立面。因此，政府必须发挥主导的功能，实行“善政”，强化和完善经济调控、市场管理、社会管理和公共服务的职能，积极追求“善治”，理顺关系、优化结构、提高效能，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。检验政府一切工作的成效，最终都要看人民群众是否得到了真正的实惠，人民群众的生活是否得到了真正的改善，人民群众对政府的工作成果是否真正的满意。

（三） 处理好经济发展与改善民生的关系

关注人民群众的物质生活，保障和改善民生，是当代中国民生政治建设的最重要内容。解決人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，大力发展社会主义生产力是根本保证。没有生产力发展，保障和改善民生只会沦为一句空话，但发展生产力不能冒进，“既尽力而为，又量力而行”[9]45。

社会主义制度的优越性必须通过解放和发展生产力、增加经济总量、提高人民群众的生活水平来体现。马克思说过，无产阶级在夺取政权后，必须“尽可能快地增加生产力的总量”[12]293。以马克思主义为指导思想的中国共产党一贯重视经济发展，坚持大力发展生产力，把发展生产作为满足民生需求和改善人民生活的物质基础。新中国成立以后，毛泽东把发展生产力看作保障和改善民生、促进人民幸福的决定性因素。他深刻地指出：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助大小，看它是束缚生产力发展的，还是解放生产力发展的。”[4]1079

在民生政治建设的新语境下，经济越发展，就越要重视保障和改善民生。但是，作为“第一要义”的发展，也有发展中的问题。它并不是田园式的牧歌，也不是花前月下的浪漫，而是一个伴随着快乐和痛苦相互混合交织的复杂过程。譬如，为了增加城镇人口的就业机会，肆意圈占耕地搞所谓的工业区、科技园，就业问题在一定程度上解决了，可在农村却制造出了一个个的“失地族”，致使农民丢掉了他们唯一赖以谋生的手段，造成了人民群众对美好生活的追求因发展不平衡不充分而带来新的社会矛盾。为此，习近平在十九大报告中强调：“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”[9]45

中国发展的目的，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。在今后相当长的时间内，妥善处理经济发展与改善民生的关系问题，必须改变以前相当长时期内的宏大叙事方式，更加注重从微观的“小社会”着手，站在平衡与非平衡的动态结合点上，以良好的制度化设计和安排，处理好公与私、城市与乡村、效率与公平、发展与分配、先富与后富的关系，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点。

（四） 引导多元社会主体共同参与，推动合作式治理

当代中国的政治建设体现了党和政府的治国理念和价值追求：一切依靠人民群众，一切为了人民群众。政治建设的主体通常是政党、政府和知识精英，而民生政治建设的真正主体是人民群众。也就是说，民生政治建设必须充分体现政治建设的民主性、广泛性和基层性，充分尊重民意，将多元社会主体纳入到保障和改善民生的整个过程中来，推动合作式治理。

所谓合作式治理，就是一种涉及政府与民间社会互动关系的行为面、过程面、结构面的动态结合。它符合“新公共服务”的公民途径，由公民、基层、民间组织共同参与制定政策，进而形成与政府间的互相对话与沟通，凝聚共识，共同出力、共同安排、共同主事，促成政府的行政决策的伦理化和责任感，同时也促使民众“自我”利益导向转向“互利”与“共生”，形成“有效治理”。

任何民生问题的解决都是基于公共政策的合理制定为前提，不解决公共政策制定的合理合法性问题，其他问题都难以真正有效地解决。民生问题涉及方方面面的利益均衡等复杂因素，完全依靠政府高层、专家和知识精英等单方面的智力决策，往往容易导致政府部门利益主导，导致部门利益博弈进而凌驾于公众利益之上，很难保证有十分周全的考虑，真正体现公共行政的性质。对此，西方公共选择学派的理论观点就很有代表性。基于新自由主义的立场，该学派认为，任何公共政策的制定者，都会从自身的利益出发而常常不顾公共利益或者底层群众利益。詹姆斯·M·布坎南说：“如果‘公共利益’或‘公共物品’是某种可以相对容易地加以确定的东西，且如果集体选择的个体参与者采取促进这种‘公共物品’而不是他们自己的利益的行动，那么，看起来，许多麻烦人的、代价高昂的并且已经成为现代民主过程的特征的制度，也就得不到多少理性的支持了。”[20]这个观点虽然是片面的，但也在一定程度上正确地揭示了政府自身固有的某些缺陷。因此，涉及民生问题的公共政策的制定过程中必须引导多元社会主体的共同参与，广泛听取不同社会主体的声音和意见，重视民众的利益诉求，在制度设计和安排上能够保障国家和政府的公共政策真正体现人民群众的心声和意愿。

尊重、顺应民意的公共政策在制定出来之后，怎样才能真正使之落实到位，并作出相应的效果评价？解释这个问题单靠由上而下的考核体系，经由上级对下级的例行检查，或者听取下级向上级的单方面汇报，是远远不够的。在公共政策的实施过程中，必须特别注重引导多元社会主体对公共政策执行的监督、纠偏和评价。只有加入了多元社会主体的监督、纠偏和评价，才能尽量避免或减少在公共政策执行过程中出现较大偏差或者扭曲变样。

合作式治理在公共事务的实践，并非要求政府权力退出甚至取代政府中心而成为一种优势典范，而是旨在解决包括“共同价值与相互责任感”的相互依赖问题。泰姆指出：“只有通過这种追求维护共同价值的共同责任，才能确保追求个人目标而不至于影响社会的共同价值。”追求共同价值与相互责任感，主导的一方仍然是政府，而不是人民群众。但是，一旦政府拒绝合作式治理或者忽视、否定合作式治理中的共同价值与相互责任感，人民群众就会对政府的所作所为感到失望，进而形成“合作惰性”或“合作疲乏”，逐渐失去对政治的兴趣，最终导致政治冷漠和“政治失语”。

为了有效防止这些情况的发生，必须在更加重视民心、尊重民意的同时，进一步完善、强化行政问责制度，赋予人民群众更多、更大的权利。“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[9]49只有这样，公共政策的制定才有可能真正反映民情、顺应民意，执行过程中存在的问题才能得到及时的纠正，公共政策的实施不是流于形式而是真正落实到实处，真正起到保护人民群众合法权益的目的，才能带领人民不断创造美好生活。

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[20]詹姆斯·M·布坎南，戈登·塔洛克.同意的计算：立宪民主的逻辑基础[M].陈光金，译.北京：中国社会科学出版社，2000：107.

（责任编辑 王婷婷）

Innovation Orientation and Realization Mechanism of the People’sLivelihood Political Construction in the New Era

HU Fan， CHEN Qing-rou

（School of Marxism，Hunan University of Technology，Zhuzhou 412008， Hunan，China）

Abstract：The report of the Nineteenth Congress examined people’s livelihood issues with an unprecedented political height，actively explored the development strategy guided by the development of people’s livelihood，and opened a new chapter in real-life political construction of people’s livelihood，which became a basic issue in the development of China’s society in a new era.The innovation orientation of the political construction of the people’s livelihood in the new era is mainly reflected in the three aspects of philosophy，system，and practice.To comply with the historical trend of the development of people’s livelihood politics and promote the sound development of people’s livelihood politics，it is necessary to strengthen the construction of service-oriented governing parties and establish a new basis for political legitimacy; to promote the transformation of government functions，to build a service-oriented government，and to handle the relationship between economic development and improving people’s livelihood.Guide the participation of diverse social actors and promote cooperative governance.

Key words：the people’s livelihood politics; innovation orientation; realization mechanism