我国残疾人社会保护过程中的政府责任研究

王达

摘要：残疾人是当今社会的弱势群体之一，他们因为自身的原因，或多或少地遭受着社会排斤，因此需要对其进行社会保护。本文首先对残疾人和社会保护的概念进行了界定，接着分析了残疾人社会保护的政府责任理论基础，王要有福利三角理论，福利多元理论等，进而得出了我国残疾人社会保护过程中政府责任的实现路径，即财政是政府责任履行的有力保障，财政支出是政府责任履行的有效手段。

关键词：残疾人;社会保护;政府责任

一、残疾人及社会保护的概念界定

（一）残疾人的概念界定

不同社会、文化背景下，不同国家对残疾的界定各不相同。欧美国家通常从三个层次界定“残疾人”，第一个层次是损害，指身体或心理方面有缺点或受限制;第二个层次是失能，指损害已经导致身体功能的减少甚至丧失;第三个层次是障碍，指由于失能收到社会的歧视或环境的限制而形成障碍，从而无法发展潜能或独立生活。此项界定同世界卫生组织根据自身卫生工作经验将残疾分为缺陷、残疾和障碍的界定方式有所一致。我国最新修订的《残疾人保障法》（2008）中定义，“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”;“残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人”。

本文采用我国新《残疾人保障法》对残疾的界定，认为残疾包括两层含义，即残疾是在心理、生理、人体结构上存在损伤或残缺，并且部分或全部丧失正常从事某种活动能力的人，即不能完全像健全人一样以正常方式从事活动的人;残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、智力残疾、精神残疾、肢体残疾、多重残疾和其他残疾的人。

（二）社会保护的概念界定

残疾人社会保护应界定为帮助残疾人摆脱弱势、风险或贫困的局面，维护残疾人在思想、政治和经济上的平等、公平而通过非市场或市场外干预等途径而采取的一系列公共政策。残疾人社会保护应超出传统的经济干预的局限，要求不但要保障残疾人生存的权利，更要动用全社会可以调动的资源和力量，帮助残疾发人摆脱弱势，回归正常生活，提升自我发展能力。其实现的路径选择可概括为公共行动与社会行动并进，即将公共资源、社会资源以政府履行教育、康复及就业援助等公共服务责任的模式助力残疾人事业发展，改良或突破现行的注重生存权益而一定程度忽略发展权益实现的发展模式，以此确保兑现政府承诺。

二、我国残疾人社会保护的政府责任理论基础

学者罗斯，在《相同的目标、不同的角色一国家对福利多元组合的贡献》中提出了福利多元组合理论，认为社会福利来源于家庭、市场和国家三个部门，其中任何一方对于其他两方都有所贡献，三个部门供给的福利整合以后，即可形成社会的整体性福利，即社会福利是各种制度综合的产物。

但是在具体的社会实践中，市场机制往往不是单独发挥作用，单纯的市场作用无法实现劳动市场供求的均衡，即实现充分就业的状态，同时市场机制也难以实现社会收入分配在福利意义上的均衡，因而单凭市场的力量，将难以支撑福利三角的正式组织一角，会造成社会福利系统的倾斜失衡。

家庭直接影响社会成员的劳动市场参与状况，是最原始、最自然的一种自给自足的福利制度安排。但是随着经济、社会条件的转变，家庭的结构发生了巨大的变化，多世同堂的“扩大式家庭”向以夫妻孩子为主体的“核心式家庭”转变，传统意义上的家庭互助福利模式受到越来越大的挑战，尤其是在老齡化社会背景下，很多家庭的互助义务已经演变成家庭成员的经济负担，直接影响家庭成员的就业状况，反而成为多数家庭陷入贫困的重要原因;老人、孩子、残疾，成为家庭贫困的重要诱因。

国家社会福利制度是社会成员在市场行为中面临风险时的最后一道屏障，帮助社会成员满足社会、经济、教育、医疗、养老等维持社会运行最基本的需求。从福利意义上，国家作为社会稳定运行的一道重要的保险，有义务向社会成员提供社会保障性质的公共产品，维持福利三角的稳定和平衡。

另一方面，由于福利三角中市场和家庭部门存在固有的缺陷，难以保障本部门福利的自动稳定供给、实现福利目标，因此，为了维持福利三角的平衡，保障社会福利的提供，必须由国家出面，通过市场干预、资源调配以及社会补充性保障措施，补充另外两个部门的缺陷和不足。所以，政府责任不仅仅限于社会保障性公共物品，还必须涵盖市场调节和干预以及家庭福利补充的内容。

三、我国残疾人社会保护过程中政府责任的实现路径

（一）财政是政府责任履行的有力保障

综合上述理论，政府的社会福利责任主要包括以下三个方面：

第一，制定政策，保障实施。合理、高效的社会福利保障制度是社会福利得以最大化实现的前提和基础。而政府是福利三角中唯一可以凭借特殊的公共性质和行政权力对社会福利制度进行整体性设计和规划的部[J，并且通过立法和行政命令，创造有利于社会福利实现的制度环境，保障社会福利的有效实现。进行社会福利制度设计，创造合理的制度环境是政府部门在社会福利保障机制中的首要责任。

第二，配置资源，有效引导。政府活动对市场和社会活动具有极强的示范作用，引导经济和社会资源向有利于社会公益的方向配置;同时，政府收支具有明显的杠杆作用，能够通过有限的财政资源撬动社会资本流动，促进社会福利实现方式的多元化和均衡化，增强社会福利的稳定性。

第三，尊重权利，平等发展。就社会福利而言，多数理论对政府责任的论证都集中在了经济领域，而对于社会个人生存和发展权利则鲜有提及，成为现有理论体系的一大缺陷。随着经济发展和公民生活水平的提高，公民获得社会认可和尊重并平等发展的需求越来越迫切。政府作为社会公共责任主体，应该在保障经济生存权利的基础上，出台相应的制度和政策，保障公民平等的政治权利和社会地位，实现公民发展机会的均等化，从而实现更高层次的社会福利。

上述社会福利的保障和实施，一要靠制度设计，二要靠强大的财力作为支撑，有力的财政支持是增进社会福利、实现政府责任的坚实物质基础。财政是各级政府履行责任最有力的抓手，也是政府满足公共职能需求的必然途径。可以说，财政支持的方向和力度，直接体现了政府责任履行的方向和重视程度。因此，政府财政作用的有效发挥，才能切实保障自身责任的积极落实和发挥。

（二）财政支出是政府责任履行的有效手段

政府致力于保障和改善残疾人发展境况，需要有财力基础支撑。财政支出的基本职能就是对筹集的财政收入进行分配和使用，为政府履行职责提供财力保障。调整和转变政府职能，政府的职能重心放到公共服务上来，实际上就是要求政府将财政资源的配置重点放到如何有效地为公民及特殊社会群体等提供公共物品和公共服务。唯其如此才能充分实现公共财政的“公共性”，实现其满足一定的社会公共需要，“向社会提供公共产品和服务”的基本目标。可见，公共财政支出是向全体公民尤其是特殊社会群体等提供公共服务的主要渠道，在公共财政安排中占有极其重要的地位。同时，各级政府在保障和实践残疾人社会保护责任的过程中应遵从支出责任与事权相适配的原则合理界定财政支出范围，并且，根据财政分权理论，大多数公共服务应由最能取得收益、最贴近公众的地方政府来提供。

在理清各级政府主体责任的基础上，通过优化财政支出制度安排、财政支出投放结构及提升财政保障能力等政策举措，将会有效地保障和落施与残疾人社会保护相关的残疾人事业发展目标的实现。这其中值得注意的是各级政府在保障残疾人权益诉求方面会存在财政支出的”越位”、”缺位”和”空位”现象，其深层次原因主要是中央政府与地方政府的职责划分模糊，支出责任與适配的事权和财权严重不对应，以致制约了各级政府积极承担保障权益实现的财政支出责任。我们应并以法律与制度作为保障，从而实现建设“民生政府”、共创共享小康社会成果的“融合发展”目标。

参考文献：

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