国家中东西区域合作示范区高质发展路径及政策研究

文/陈海燕 易爱军

为深入贯彻落实《江苏沿海地区发展规划》和《长江三角洲地区区域规划》，2011年，国家东中西区域合作示范区经国务院批准在连云港设立。示范区位于连云港市连云区，由连云港经济技术开发区、徐圩新区、连云港区、连云港国际商务中心、连云港保税物流中心组成。示范区设立以来，区域合作服务平台已初步形成，港口服务功能得到了进一步完善，与中西部地区产业分工协作更加合理有效，连云港服务中西部地区对外开放的能力得到了明显提升，但距离充分发挥以港口为核心的综合交通枢纽作用，将其建成为具备完善服务功能的中西部地区对外开放的重要窗口这个目标还有较大的差距，如何促进国家东中西区域合作示范区高质发展成了亟待解决的问题。

一、促进国家中东西区域合作示范区高质发展的意义

国家中东西区域合作示范区自批准建设以来，随着区域合作服务平台的初步形成和东中西地区协调发展的政策体系、区域合作服务体系、合作机制的基本建立，连云港与中西部地区产业协作更加紧密、分工更加合理，陆桥沿线中西部地区出海更加高效便捷，港口服务功能更加完善，服务中西部地区对外开放的能力得到了明显提升，示范区建设已初见成效。但距离充分发挥以港口为核心的综合交通枢纽作用，将国家中东西区域合作示范区建设成为具备完善服务功能的中西部地区对外开放的重要窗口这个目标还有较大的差距。只有进一步加快该平台的建设，促进中东西区域合作示范区的高质发展，才能更好贯彻落实国家区域发展总体战略，促进东中西部交流合作，为中西部地区开放型经济发展提供更好的服务。

二、国家中东西区域合作示范区发展过程中面临的主要问题

(一)组织管理方面存在的问题

国家东中西区域合作示范区建设，事关我国区域协调发展大局。示范区不仅是江苏的示范区，更是大陆桥沿线中西部省区共同拥有的重大创新载体，是东中西部地区深化合作的新平台和新模式。跨区域的合作平台要想做大做强，做出成效，单独依靠江苏省的一省之力和连云港市的一市之力是很难实现的，只有从国家层面对中东西区域合作示范区予以实质性的支持，才能协调有关各方力量，示范区建设才能更快更好地向前推进。早在2012年，江苏省就向国家发改委提出建议，建议由国务院或国家发改委出面，牵头国家相关部委、大陆桥沿线省区和重点城市，成立中东西区域合作示范区省际联盟，促进东、中和西部地区的互动，并定期召开联席会议，对示范区建设过程中跨区域合作和共建共用等重大问题进行共同研讨，共同解决跨区域合作中遇到的问题，并定期对设立综合保税区、口岸开放等《总体方案》中明确的支持政策进行集中会办。

(二)支持政策协调和落实方面存在的问题

示范区的高质发展需要良好的财政、金融、投资、土地、贸易等方面政策予以支持。因为不论是沿海港口建设还是“一带一路”交汇点建设，都需要大量的资金做后盾，而国家层面的财政税收政策会对资金流向产生引导作用，并决定贸易、产业等政策的效果，当前，示范区建设面临的最大问题是支持政策明显不足，不论是财税政策、投融资政策、港口建设与运营政策、区域开发政策，还是产业布局政策、贸易自由化政策和开放政策都缺乏协调统筹，导致示范区发展处处遇到掣肘。同时，现有政策在落实过程中也遇到了责任单位和工作要求不明确，政策流于形式等问题，各项支持政策难以足额落实到位。

（三）产业发展方面存在的问题

主导产业不明确不突出容易使示范区产业发展和项目建设出现“散、乱”现象，削弱集群发展态势，并造成招商引资的盲目性。当前，中东西合作示范区产业发展的重点和方向仍不是特别明确，仍难以结合本省、市和大陆桥沿线省市的经济发展情况和产业发展现状，专注产业定位，选择适合本市发展的优势产业，并引进与优势产业密切相关的项目和企业，贪大求全、朝三暮四、盲目无序、多头出击现象仍较明显，示范区综合配套能力和整体竞争力还相对较弱。

（四）重大基础设施建设方面存在的问题

连云港位于苏北地区，离省会南京和北京、上海都相距较远，且长期以来铁路、港口、航运、内河等交通基础设施落后，综合运输能力差，导致区域越来越闭塞，区域的闭塞又导致了信息闭塞和思维僵化，与示范区高质发展的要求极不匹配，亟待进一步提升。在高铁时代，区域竞争的本质就是争夺物流、客流和资金流，而高铁是所有这些“流”里最重要的基础设施。只有在高铁网中占据先机，才能赢得未来。近年来，连云港高铁建设进程已明显落后于时代，从陆桥沿线看，郑州至徐州段铁路早已实现高速化，而徐州到连云港段高铁仍然未通，对东中西区域合作和“一带一路”交汇点建设都极为不利。

三、促进国家中东西区域合作示范区高质发展的对策建议

(一)要进一步加强组织领导

1.国家层面。建议国务院有关部门进一步加强指导与协调，综合考虑大陆桥沿线地区发展需要，对示范区建设在政策实施、体制创新、项目安排等方面给予积极支持，并尽快成立跨省级合作联盟，以加强辐射范围内各区域之间的沟通和协调，促进示范区建设过程中遇到的重大问题的解决，以开创东中西区域合作新局面。同时，建议中编办能将示范区党工委和管委会由正处级上升为副厅级，使其管理机构设置与国家级示范区的功能和地位更加匹配，以帮助示范区党工委和管委会更好地统筹推进示范区建设工作。

2.省级层面。建议省级层面进一步加强组织协调，落实精神，并积极对上争取政策，推动示范区建设实现更大突破。示范区建设《总体方案》和省《实施意见》中明确说明，成立由省政府主要负责同志任组长，分管副省长任副组长，省发改委和沿海办等有关部门和连云港市主要负责同志为成员的示范区建设领导小组，和“一带一路”领导小组合署办公，对示范区建设和“一带一路”建设过程中全局性的重大问题进行统一组织协调和研究决策。在省发展改革委下设省示范区建设领导小组办公室，负责领导小组的日常工作和示范区建设过程中的组织协调、考核评估等方面工作。并在连云港设立示范区管理委员会，计划等中央编办批准后将该委员会明确为副厅级，挂徐圩新区管委会牌子，负责示范区先导区的推进。此后，虽然按实施意见要求成立了领导小组，时任省长李学勇也曾于2012年主持召开了示范区建设省领导小组第一次会议，并于2014年在连云港主持召开了“一带一路”交汇点建设暨国家东中西区域合作示范区建设领导小组会议，但常态化的领导小组会议制度并没有形成，承诺的示范区管理委员会副厅级建制也没有落实，东中西合作示范区建设的各项任务很难落到实处。建议示范区建设领导小组直接由省长任组长，常务副组长由分管副省长担任，并建立落实巡视检查制度和常态化的领导小组会议制度。

3.市级层面。示范区管理委员会建议由市长或市委书记直接分管，并由发改委、经信委、规划局、国土局、港口局、交通局、财政局、市商务局、市海洋与渔业局、上合组织国际物流园、市港口集团、民航办、连云区、市开发区、市高新区、徐圩新区等各责任单位的一把手任管委会委员。由管理委员会结合当前示范区建设的实际情况，对照《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》，明确差距和问题所在，进一步细化下一阶段的目标任务和实施细则，进一步明确各项具体建设任务的时间节点、责任主体和奖惩措施，并于每季度末定期召开一次管理委员会，由各责任单位对上季度本单位各项任务的落实完成情况进行汇报，并集中予以解决，以切实激发徐圩新区的先导和示范作用，将示范区建设工作全力向前推进。苏南、苏中各市要主动策应示范区建设，引导和支持产业向示范区有序转移，拓展更大发展空间。苏北各市要充分利用好出海通道，探索共建共享机制，形成推动示范区又好又快发展的强大合力。

(二)要进一步协调创新支持政策并抓好落实

江苏省首先应通过多方渠道，尽量争取国家层面更多的政策支持。同时，要进一步创新相关支持政策并紧抓落实，为示范区高质发展提供良好的政策保障。

1.应协调创新财税政策和投融资政策。要积极助推跨境人民币创新业务试点，将昆山试验区、苏州工业园区的跨境人民币创新试点业务引入国家东中西合作示范区。同时，应进一步加大对境外金融机构来江苏设立分支机构、基金管理公司等的支持力度，推动国家开发银行连云港分行和江苏沿海发展银行的建立，并积极创新金融产品和服务，引导创新物流金融业务。并支持示范区内符合条件的企业通过发行中小企业集合债券、短期融资券、中期票据、企业债券等债务融资工具融通资金，允许示范区在创新外汇管理制度、发展多种所有制金融企业等方面先行先试。

2.应协同创新港口建设与运营政策。优越的港口建设与运营政策，是确保连云港港口城市活力和效率的强大动力和重要条件，也是连云港谋求新的突破点、生长点和结合点的根本源泉。因此，在制定港口建设与运营政策时，一定要突出机制体制的创新，促进港口超常规发展，为出海通道的建设提供良好的港口条件。

3.应协同创新区域开发政策。区域开发政策是区域经济快速发展的保障。从江苏层面来看，苏南地区因为靠近上海和省会南京，发展基础和发展环境均远远优越于连云港，如果没有特别的区域开发政策保驾护航，连云港则很难吸纳到示范区建设所需的资金，也难以引入优势产业，示范区建设和“一带一路”交汇点建设的推进速度就会大打折扣。

4.应协同创新产业布局政策。协同创新产业政策，推动示范区产业的升级提档，是示范区建设得以推进的重要驱动力。在示范区建设和一带一路交汇点建设协同推进的过程中，应以推动示范市产业提升为核心，加大对示范区产业创新的政策扶持力度，着力深化科技体制改革，提高科技资源使用效率，优化科技资源配置，积极推动产业向中高端迈进。

5.应协同贸易自由化政策和开放政策。贸易自由化是开放经济的基本特征，也是示范区增强示范引领作用的有力保障。为此，省级层面应出台政策，进一步深化行政审批制度改革，坚决取缔乱收费、乱罚款项目，对外商投资逐步推行准入前国民待遇加负面清单模式；应就口岸申报、物流监控、查验指令、企业资质、诚信评价等方面出台政策，推动与丝路沿线特别是陆桥沿线国家和地区的通关协作，降低运输成本，促进贸易便利化。应支持海关特殊监管区域在现有条件下进行整合发展，并建设服务外包园区，支持企业发展服务外包，并尽快建立并完善陆桥沿线铁路运输协调机制，出台陆桥沿线地区到连云港港集装箱的运价优惠政策，将示范区打造成开放的前沿阵地。

6.应进一步抓好各项政策的落实。江苏省和连云港市各级政府应在高度重视示范区建设政策争取的基础上，组织具体部门逐条梳理和研究示范区基础设施、产业项目、平台载体、组织保障等方面的现行支持政策，明确政策落实责任单位和工作要求，定期跟踪落实情况，并及时分析存在的问题。市发改委、经信委、商务局、财政局、沿海办等相关部门应紧密围绕市政府的工作部署，制定总体实施方案和年度实施方案，并将目标任务细化到具体的责任人，并按照明确的奖惩措施予以奖惩，以切实将国家和江苏省委省政府给予的各项支持政策足额落实到位。

（三）要进一步明确产业发展的重点和方向

1.要引进适合本市发展的优势产业。示范区在引进产业和项目的过程中，要坚持有所为有所不为，要紧抓 “一带一路”倡议战略支点的发展机遇，并按照江苏省“1+3”功能区战略中的发展定位，重点支持海洋渔业、港口物流、生物医药、滨海旅游、高端现代服务业、绿色生态农业等产业的发展，并围绕既定产业，大力引进符合高质量发展要求和示范区功能定位的产业项目，加速特色产业在示范区的集聚。

2.要瞄准高端高新产业。创新是高质发展的灵魂和第一动力。只有瞄准发展短板，敢为天下先，才能促进本地区产业发展的弯道超车。和发达国家相比，我国高端高新产业发展还相对落后，具有极大的增长空间和发展潜力，故东中西区域合作示范区在产业和项目的选择上，除瞄准优势产业外，还要瞄准新一代信息技术、高端环保、生物医药与生命科学、新材料等高端高新产业，并结合当地产业转型升级需求和民生需求，面向未来提前布局具有前瞻性和竞争力的项目，促使示范区产业朝高质量发展方向迈进。

3.要瞄准绿色产业。绿色是高质发展的普遍形态和应有之义。碧海蓝天、青山绿水是连云港建设区域合作示范区的最大本钱，只有给示范区打好蓝绿交织的底色，促进人与自然和谐共生，才能确保示范区生态系统的完整和发展质量。故示范区在产业和项目的选择上，要有战略思维和战略眼光，放眼全局，放眼未来，妥善处理好经济发展的巨大压力和生态资源之间的关系，平衡好经济增长与生态建设的关系，要以追求高质量GDP为目标，以新发展理念为引领，大力发展低碳制造、海岛旅游、互联网、金融、会展、现代物流、现代医药等新产业新业态新动能，并对符合发展方向的传统产业，加快实施现代化改造提升，促使现有产业朝着网络化、数字化、智能化、绿色化方向发展。

（四）要尽快完善重大基础设施网络

1.建议争取京沪高铁东线从连云港境内通过。建议将铁路建设当成连云港的头号大事来抓，加快连盐铁路、青连铁路、连淮扬镇铁路、连徐高铁、沪通铁路二期等铁路的建设进程，并争取提高建设标准。同时，建议省政府出面，全力争取计划修建中的京沪高铁东线从连云港过境，以进一步缩减连云港往返北京和上海之间的时间。

2.建议进一步完善出海通道功能。应充分发挥各沿海城市与江苏港口集团的作用，以资本为纽带，通过政府推动与市场运作相结合的模式，深度整合江苏沿海港口资源，有序实施港口发展总体规划，强化各港口之间的多式联运服务，加快港航服务体系一体化建设，推动三港联动，促进沿海各市港口之间形成层次清晰、分工明确、协同发展的江苏沿海港口群格局；应进一步健全口岸“大通关”体系。应充分发挥国家电子口岸的作用，促进铁路、港口间的信息共享和互联互通，建设集商务、物流、通关等多种功能于一体的大通关信息平台，推行“属地申报、口岸验放”通关模式，切实推进大陆桥沿线城市在检验检疫、边防检查、海关等方面的跨区域合作。

3.建议加大创新创业平台载体建设。应集中优势资源，鼓励并帮助合作示范区相关单位积极承担国家技术创新中心、国家协同创新中心、国家重点实验室、国家工程实验室、国家国际联合研究中心、国家企业技术中心、国家工程（技术）研究中心、国家工业设计中心、国家产业计量测试中心、国家质检中心等国家级重大创新平台及其分支机构的建设任务，并优先保障其用地用电、岗位设置、人员配备等方面需求，争取国家级重大创新平台在示范区布局；吸引国内外一流大学、科研院所、世界500强、国内500强企业在示范区建设大学科技园、重大科技成果中试熟化基地、技术转移机构、科技成果产业化基地、产业研究院等提供规划编制、土地保障、资金筹措、财政税收、公共配套等方面优惠。