参与式社区灾害管理的实践研究

吕陵尧

摘要  根据2017年6月24日四川省茂县叠溪镇发生的特大山体滑坡灾后服务经验，总结出一套以社区灾害管理为总的理念，充分尊重社区居民主体地位，尊重其对自身事务的参与权、发言权和决定权，与村民一起从社区和家庭两个层面，充分发挥防灾减灾软件功能，软硬结合，培育社区综合减灾队伍，提升其灾害管理能力，最终提升家庭防灾减灾能力和社区整体防灾减灾能力的模式。

关键词 防灾减灾;灾害社会工作;社区灾害管理

中图分类号：D632.5 文献标识码：A 文章编号：2095-3305（2019）01-072-02

DOI： 10.19383/j.cnki.nyzhyj.2019.01.027

A Practical Study on Par ticipatory Community in Disaster Management

LV Ling-yao（College of Law， Sichuan Agricultural University， Ya’an， Sichuan 625014）

Abstract Based on the service experience after the giant landslide in Diexi Town of Sichuan Province on June 24， 2017， a set of mode with community disaster management as the general concept was summarized. The mode fully respected the principal status of community residents and their right to participate， say and decide on their own affairs. And from the aspects of community and family， the mode gave full play to the function of disaster prevention and mitigation software， and cultivated community comprehensive disaster reduction team to improve its disaster management ability， and ultimately enhanced the ability of families and communities to prevent and mitigate disasters.

Key words   Disaster prevention and mitigation; Disaster social work; Community disaster management

参与式社区灾害管理是在建立以社区为本，以社区中的人为主体的灾害管理模式的目标引导下，充分发动社区参与，有效整合社会各界减灾资源，评估社区可能面临的各种灾害及其影响、社区的能力及脆弱性，关注社区脆弱群体面临的风险性质和水平，设计出适合本社区的防灾减灾具体规划，并付诸实践的一整套社区减灾模式[1]。防灾社区建设要以社区民众为主体进行社区培育与赋权，凝聚社区共识与力量，并通过推动减灾、预防措施，来减少社区的易致灾因子，降低灾害发生的机会[2];应当促进社区灾害管理立法，建立社会参与的长效激励机制，健全参与式社区减灾机制，加强社区防灾减灾综合能力建设[3]。

2017年6月24日四川省茂县叠溪镇发生特大山体滑坡灾害，83人死亡失踪，1 900余人受灾，400余人紧急转移安置，近400间房屋倒塌，直接经济损失5.4亿元[4]。灾后四川农业大学的社工团队进入灾区开展社区防灾减灾工作。

1 参与式社区灾害管理的总体思路

《全国综合减灾示范社区标准》中有综合减灾工作组织与管理机制完善、开展灾害风险评估、制定综合灾害应急救助预案、经常开展减灾宣传教育与培训活动、社区防灾减灾基础设施较为齐全、居民减灾意识与避灾自救技能提升、广泛开展社区减灾动员与减灾参与活动、管理考核制度健全、档案管理规范、社区综合减灾特色鲜明等十大基本要素，四川农业大学的社工团队结合社区现有资源，匹配其中开展灾害风险评估、制定综合灾害应急救助预案、广泛开展社区减灾动员与减灾参与活动、社区防灾减灾基础设施较为齐全4个要素，确定了农村地区参与式社区灾害管理的总体思路：侧重于农村地区突发性自然灾害的灾前防灾备灾和灾时紧急逃生与应急救援;充分利用社区已有资源，以家庭和社区为主要方向，社区居民为主体，充分发动社区居民参加社区志愿者救援队、社区灾害风险隐患排查、灾害应急演练与自救互救技能培训等社区防灾减灾的所有工作;防减灾软硬件建设相结合，突出软服务在社区防灾减灾体系中的作用，以期建成适合农村社区的依靠防减灾软件提供内生动力，硬件提供设施辅助，共同提升家庭防灾减灾能力和社区整体防灾减灾能力的能够长期自我运行的社区防灾减灾体系。

2 参与式社区灾害管理的实践过程

此次社區防灾减灾工作由7个部分组成，包括建立社区志愿者救援队、评估社区灾害风险、完善社区防减灾多层预案、开展防灾减灾宣传教育与培训、开展灾害应急演练、制定家庭防减灾预案和完善救援备灾物资及灾害标识系统。其中前6项内容为软件建设部分，最后一项为硬件建设部分。制定家庭防减灾预案是面向家庭层面的，旨在提升家庭的防灾减灾能力。

2.1 建立社区志愿者救援队

社工根据两河口村实际情况，将本身就负有灾害临时救援责任的民兵连里在家时间较长且年轻力壮的成员组织起来，成立了民兵救援队。民兵救援队由村主任、村会计和民兵连长直接领导。社工协助民兵救援队制定了队伍章程、工作机制、激励机制等，建立了自我管理制度，并利用自身知识技能和链接相关资源，对民兵救援队开展了灾害及灾害求生观念更新、社区灾害风险识别和排查、社区灾害风险地图绘制、救灾工具储备及使用、搜救技能、临时医疗包扎技能、应急演练等一系列的能力提升培训，使两河口村拥有了一支初具灾害应急救援实战能力的社区民兵救援队伍。

2.2 評估社区灾害风险

走访并邀请村民、灾害信息员、民兵连长及民兵、村委骨干一起进行社区灾害风险隐患的识别排查，了解村内灾害应急预警及救援机制，进行社区脆弱因素识别和可用的防灾减灾资源的识别，与村民一起绘制社区灾害风险地图，社工在完成这些工作的基础上与村民一起评估整个社区的灾害风险。

2.3 完善社区防减灾多层预案

利用村骨干、村里有威望的人和部分积极村民的影响力，多动员一些村民参与到社区防灾减灾应急预案的完善过程中。在完成整个社区灾害风险评估的基础上，利用社区灾害风险地图提供的社区自然地貌景观和人文建筑道路景观，灾害隐患点及其影响范围、脆弱人群分布点、可用防灾减灾资源分布点等信息，在综合分析后完善社区不同隐患点灾害及单种、多种灾害应急预案。

2.4 开展防灾减灾宣传教育与培训

为促进村民防灾减灾与自救互救意识和能力的提升，社工们相继开展了包括以地质灾害为主的各类灾害知识、逃生避险知识和自救互救知识的防灾减灾宣传教育活动。编制发放了引用国家减灾委编写教材内容和添加本社区灾害风险的减灾手册，播放了相关电影、视频，还给每一户村民发放了家庭急救包，并邀请村民互动参与社区防灾减灾应急预案的讲解活动，尽可能使所有村民都了解并活用社区防灾减灾预案。

2.5 开展灾害应急演练

为使村民真实体验紧急逃生和救援场景，使村民更加认同社区民兵救援队的角色，增强自救互救能力和更加明白应急演练对于防灾减灾的意义，同时也为了训练社区民兵救援队的应急救援能力和村骨干的应急调度指挥能力，社工们推动全体村民开展了2次灾害紧急逃生与救援演练。

2.6 完善救援备灾物资及灾害标识系统

备灾救援物资主要分为交通工具、通讯工具、救援工具、医疗资源、避难所安置点、饮用水食物等。灾害标识系统包括灾害隐患警示标识和逃生救援指引标识。虽然不能完全按照《全国综合减灾示范社区标准》的相关标准完成，但可以按照完善后的社区防减灾多层预案和现有条件，因地制宜、因陋就简，尽最大努力完善救援备灾物资及灾害标识系统。

2.7 制定家庭防减灾预案

社工通过入户访谈详细了解村民家庭情况，协助每一户家庭基于对自身居住环境的灾害风险，居住房屋脆弱性，家庭成员自我保护能力和自救互救能力的识别，以及对整个社区减防灾规划及设施的了解度而制定了包括家庭成员信息、需特殊照顾成员信息、可用救灾工具信息、主要防灾减灾负责人及联系方式、家庭备灾物资储备情况5个部分，房屋隐患情况为重要参考的家庭防灾减灾预案，以促进家庭防灾减灾能力的提升。

3 参与式社区灾害管理的模式总结

此次社区防灾减灾工作模式是一种以社区灾害管理为总的理念，充分尊重社区居民主体地位，尊重其对自身事务的参与权、发言权和决定权，与村民一起从社区和家庭两个层面，充分发挥防减灾软件功能，软硬结合，培育社区综合减灾队伍，提升其灾害管理能力，最终提升家庭防灾减灾能力和社区整体防灾减灾能力的模式。该模式有以下4个特点。

3.1 尊重村民主体地位，村民全程参与

整个社区防灾减灾工作全程都充分尊重村民的社区主体地位，邀请或协助村民一起参与，村民拥有充分的发言权和决定权。对于社区灾害风险评估和完善社区防灾减灾预案等非常重要的工作，社工都是邀请多方村民参与的。

3.2 突出软服务的作用，软硬结合

整个社区防灾减灾工作以防减灾软件建设为主，包括建立社区志愿者救援队、评估社区灾害风险、完善社区防减灾多层预案、开展防灾减灾宣传教育与培训、开展灾害应急演练、制定家庭防减灾预案共6项内容，而完善救援备灾物资及灾害标识系统，提供设施物资辅助。包括村骨干在内的社区志愿者救援队在平时作为主导力量推动其他软件和硬件工作，灾时参与疏散和救援社区居民。

3.3 注重家庭和社区防灾减灾能力的提升

建立社区志愿者救援队、评估社区灾害风险、完善社区防减灾多层预案、开展防灾减灾宣传教育与培训、开展灾害应急演练和完善救援备灾物资及灾害标识系统等工作是面向整个社区层面的，旨在促进社区防灾减灾能力的提升;制定家庭防减灾预案是面向家庭层面的，旨在促进家庭防灾减灾能力的提升，而开展防灾减灾宣传教育与培训、开展灾害应急演练及其他工作亦为制定家庭防减灾预案提供了信息及知识支持。

3.4 体现灾害管理

整个社区防灾减灾工作侧重于灾前防灾备灾和灾时紧急逃生与应急救援，其中建立社区志愿者救援队并由其主导其他社区防减灾工作等内容都体现了掌握灾害发生规律、整合防减灾资源、培育社区灾害管理组织以减少灾害诱发因素、减轻灾害可能存在损害的灾害管理理念。

参考文献

[1] 叶宏.“社区灾害管理”是防灾减灾的基础[J].中国减灾，2010（7）：26-27.

[2] 刘斌志.国外防灾社区建设的经验与启示[J].城市发展研究，2009，16（12）：118-124.

[3] 陈容，崔鹏.社区灾害风险管理现状与展望[J].灾害学，2013，28（1）：133-138.

[4] 汪洋，张妮娜，孙舟，等.2017年中国十大自然灾害事件[J].中国减灾，2018（5）：38-41.