国际油污赔偿基金运作机制的借鉴与思考

摘要：通过分析总结国际油污赔偿基金的运作机制特点，借鉴其成功做法和有益经验，思考完善中国船舶油污损害基金制度建设的对策，提出系统梳理中国船舶油污事故数据、开展船舶油污损害赔偿制度风险管理评估、拓宽中国船舶油污损害赔偿基金赔偿范围、提高中国船舶油污损害赔偿基金赔偿限额、加强与国际油污赔偿基金组织合作交流等建议。

关键词：油污损害;赔偿基金;运作制度

中图分类号：D996.19文献标志码：A文章编号：2096-028X（2019）01-0089-09

1967年3月18日，载运12万吨原油的利比里亚籍油船"托利o堪庸"（Torrey Canyon）轮从波斯湾驶往美国米尔福港，途经英吉利海峡时搁浅触礁，船体严重破损，大量石油溢出，总漏油量达117 000吨，造成英国100公里海岸线和法国80公里海岸线被污染，这是世界上第一起大型油轮漏油灾难，标志着现代极其严重的原油泄漏事故的开始。"托利o堪庸"号事故暴露出海事侵权法对船舶油污损害赔偿的无力，引起国际社会的普遍关注，[1]《国际油污损害民事责任公约》（简称CLC）和《国际油污损害赔偿基金公约》（简称FUND公约）相继出台，由此建立了针对船舶油污损害的国际赔偿体系，国际油污赔偿基金（简称IOPC Funds）也应运而生。IOPC Funds已经成功运作40年，截至2018年12月31日，共处理船舶油污事故150起，累计支付的赔偿金额达到6.75亿英镑①。

2012年7月1日，中国建立国内船舶油污损害赔偿基金（简称油污基金），截至2019年1月，油污基金已经赔付和正在处理的船舶油污事故共11起，支付的赔偿金额约2 600余万元。与IOPC Funds相比，中国油污基金尚处于起步成长阶段，笔者通过分析和总结IOPC Funds的运作机制特点，借鉴其成功做法和有益经验，思考完善中国油污基金制度建设的对策，并提出相关建议。

IOPC Funds目前共拥有115个成员国，资金来源于成员国境内石油货主的摊款，每年度摊款的顺利征收是保持其良好运作的基础条件。此外，IOPC Funds将每起事故的赔偿额限定在特定水平，据以确定资金规模，避免资金规模过大加重石油行业的负担。

（一）成员国摊款制度

根据FUND公约的规定，成员国境内年度海上石油运输接收量达到15万吨的石油货主需要缴纳摊款②，而成员国政府主管当局则有义务每年向基金秘书处报告其境内摊款石油货主的运输数量。基金大会负责决定每年的摊款总额，额度限于满足IOPC Funds运作的行政成本以及预测的重大溢油事故损害赔偿金额。基金秘书处根据所有成员国报告的上一年度收到的摊款油总量，计算出本年度每吨石油的摊款单价，再将每个有摊款义务的石油货主接收的石油总量乘以每吨摊款单价，得出该石油货主应该缴纳的摊款金额。IOPC Funds每年赔付的油污损害赔偿金额根据不同的船舶油污事故规模确定，因此石油货主的摊款额每年都不同。根据2013年至2017年的摊款统计数据显示，在没有重大船舶油污事故索赔的年份，每吨石油的摊款单价通常在0.001至0.006英镑之间③。IOPC Funds历年公布的工作报告显示摊款石油量居前的国家主要集中在石油进口大国，其2016年度摊款石油总量及分布国家如表1和图1所示。

STOPIA 2006和TOPIA 2006两个协议的签订，事实上提高了CLC下船舶所有人的最低赔偿责任限额，也表达了船舶所有人对CLC和FUND公约框架下国际油污损害赔偿由船东和货主共同分担这一制度的支持以及支付摊款的货主在FUND公约2003年议定书框架下可能承担更多摊款义务的认知，从而避免公约缔约国对现行公约的修改。[3]二、国际油污赔偿基金运作机制的特点分析IOPC Funds目前正在處理的油污事故赔偿案件共11起②，其中就包括"威望"（Prestige）轮、"河北精神"（Hebei Spirit）轮等在全球航运界带来巨大影响的船舶油污事故，其成功运作不仅归功于摊款的足额征收，而且还在于高效合理的组织架构和完备严谨的制度设计，以下是笔者对IOPC Funds运作机制的特点分析。

（一）合理的组织管理架构

IOPC Funds负责国际油污赔偿基金的管理和船舶油污事故的理赔工作，其组织管理机构由决策性机构和辅助性机构组成，其中决策性机构由基金大会（Assembly）、基金执行委员会（Executive Committee）和基金秘书处（Secretariat）组成，辅助性机构则包括联合审计机构（Joint Audit Body）和联合投资咨询机构（Joint Investment Advisory Body）。

1.IOPC Funds的决策性机构

基金大会是IOPC Funds的最高决策机构，由所有成员国政府的代表组成，负责决定基金大会议事规则（Rules of Procedure）、任命基金干事长、讨论通过年度预算和确定年度摊款、批准对基金的索赔以及决定用于赔偿的数额在索赔人之间的分配、确定对索赔作出临时付款的授权范围、设立其认为必要的任何临时或常设下属机构;基金执行委员会由基金大会选举产生，共由15个成员国组成，负责对油污案件的索赔申请进行审核，并批准赔偿方案。

基金秘书处是IOPC Funds的日常办事机构，在涉及基金管理事务时，负责向外部专家咨询关于法律及技术问题的建议;当重大船舶油污事故发生时，联合IG Clubs成立联合办公室，为油污受害人提供协助并高效率地处理索赔案件。

2.IOPC Funds的辅助性机构

联合审计机构和联合投资咨询机构是基金大会设立的辅助性机构，其中联合审计机构负责审查IOPC Funds在运行管理和财务系统、财务报告、内部控制、业务程序和风险管理等关键事项上的符合性和有效性，在每届基金大会上报告其工作情况，并提出适当的建议;联合投资咨询机构负责就IOPC Funds资金投资和现金管理控制程序提出建议，提请基金大会关注任何可能有理由修订投资政策的相关因素，以确保在不损害IOPC Funds资金安全的情况下实现合理的投资回报，并在每届基金大会上报告其工作情况。

（二）完善的配套文件规定

IOPC Funds通过每年定期召开基金大会的方式保持其机构的正常运转，截至2018年10月份，已经连续召开23次基金大会、71次基金执行委员会会议，会期固定在每年的春季和秋季。为保证会议的有序召开，IOPC Funds通过制定《国际油污赔偿基金议事程序》，对基金大会的形式、内容、审议议题等事项作出明确规定。每届基金大会均会对船舶油污案件的理赔情况、基金财务政策、公约履行情况、基金秘书处行政管理事项、基金年度预算等重大议题进行讨论和决策，并形成会议决议供各成员国参照执行。

此外，IOPC Funds还制定了《国际油污赔偿基金内部条例》和《国际油污赔偿基金财务管理制度》，对基金摊款费率、摊款额计算币种、摊款发票签发、摊款油报告、基金赔款支付、基金介入法律诉讼、基金账户管理、基金投资和审计等事项作出规定。其中，对基金赔款支付还作出分级授权，对属于FUND公约赔偿范围的索赔申请，授权基金干事长在未获得基金大会事先批准的情况下，可以赔付总额预计不超过250万特别提款权的案件，从而提高了小额索赔案件的理赔效率，也为赔款支付的及时性提供了有效的制度保障。

（三）高效的理赔合作机制

船舶油污案件的理赔是IOPC Funds的主业工作，为迅速掌握事故相关信息，确保理赔工作的顺利开展，IOPC Funds和IG Clubs、国际油轮船东防污染协会（简称ITOPF）等机构长期保持着沟通联系，并通过签署合作备忘录形成了对索赔案件进行联合调查评估的合作机制。

当成员国管辖水域内发生船舶油污事故后，在预测可能会需要启动第二层赔偿的情况下，IOPC Funds会立即积极介入，与IG Clubs联合调查案件及评估油污损害，并在处理索赔时密切合作，从而有效协调赔偿解决方案。在发生重大船舶油污事故时，IOPC Funds和IG Clubs所涉及的船东保赔协会在事故发生后的早期就会建立联合索赔办公室，双方共同任命ITOPF的技术顾问与专家前往油污事故现场，一方面保证清污措施的有效性，将油污造成的损害降至最低，另一方面则可以现场搜集证据材料，加速索赔的提交和处理，促使后续的赔偿争议纠纷得到及时且友善的解决。

（四）优良的信息服务体系

IOPC Funds成立以来，十分注重公共信息服务，竭力向成员国、关键合作伙伴、利益关联方和更广泛的受众提供最相关和最方便的信息，服务的载体不仅包括传统的出版物、官方网站，还延伸到新兴的社交媒体、微视频，服务的内容涵盖油污损害赔偿所涉及的各个领域，而且相关的信息还随着业界形态的发展变化不断进行更新升级，其良好的公共信息服务体系在国际航运界树立了良好的口碑，带来了广泛的影响。

以出版物为例，IOPC Funds陆续推出了《索赔指导手册》《索赔示范表格》用于为油污受害人提交索赔提供帮助，而且还针对油污损害所涉及的清污以及预防措施费用、旅游业经济损失、捕捞业和海水养殖业及水产加工业经济损失、环境损害赔偿等不同项目进行区分，分别制定了相应的专项索赔指导分册。此外，为促进成员国对公约的统一理解，IOPC Funds还针对公约中未明确的关键事项，制定了《成员国索赔提交的便利措施指南》《成员国油污事故后渔业水域关闭和控制措施指南》《公约所适用船舶的定义解释指南》等参考性文件。为适应船舶油污损害理赔实践和航运环保法律法规的发展变化，基金大会几乎每年都会对上述出版物的相关内容进行审视，以确保符合国际航运界的最新规范要求。

（五）全面的损害赔偿范围

CLC对"油污损害"进行了定义①，但理赔实践中对油污损害的具体认定方法和途径公约并未释明。为促进对公约定义的一致解释以及对索赔资格的共同理解，IOPC Funds針对赔偿范围制定了具体的索赔政策和指导方针，覆盖了既存法律制度所规范的主要赔偿客体，事实上也对公约条款作出了细化的解释以保证国际油污损害赔偿制度有效执行。根据《索赔指导手册》的规定，油污受害人可以向IOPC Funds索赔的油污损害包括清污和预防措施费用、财产损害、因财产污染所引起的收入损失（间接损失）、单纯因污染造成的收入损失（纯经济损失）、环境损害费用等。对同一油污事故引起的多个赔偿请求，IOPC Funds依据所认定的合理金额，在赔偿限额范围内按照等比例原则进行支付，而且会充分考虑油污事故规模和油污损害金额，确定每年度应当赔偿的数额，对于特别重大等级的油污事故，其赔偿的时间跨度可以达到数十年之久，上文提及的"威望"（Prestige）轮、"河北精神"（Hebei Spirit）轮的油污损害索赔案件至今尚未完全结案。此外，对于赔偿范围的认定，IOPC Funds容许一定的灵活性，在其可接受的程度内，不断适应全球海洋环境损害赔偿实践的发展变化，以此应对国际社会以及各成员国政府对油污损害逐渐更新的认知和理解。

以油污事故所致的纯经济损失为例，在2017年4月的基金大会上，有关"河北精神"（Hebei Spirit）轮事故的理赔案例②中提到了事发地附近酒店和餐饮行业的员工因油污事故发生而导致工资下降的索赔。根据IOPC Funds当时的政策，此类索赔不符合理赔的条件，在之后的辩论中，部分成员国代表认为该项损失应当被归为纯经济损失，基金干事长遂决定重新审视和研究现有的雇员收入损失或者因事故而遭解雇所遭受的损失索赔。会后，各成员代表团就该议题展开进一步的讨论，建议对现行索赔标准按照以下原则进行修改："（1）前雇员索赔人在污染损害发生时必须实际被雇佣;（2）雇主的营业活动必须受到污染的影响，即遭受的损失和污染之间存在必然因果关系;（3）雇员必须通过在同一地理区域寻找类似的替代工作来努力减轻损失;（4）支付赔偿的时间段不得超过前雇主支付工资的时间段;（5）赔偿金应扣除索赔人收到的社会保障金，以免双重赔偿。"[4]上述原则在2017年10月的基金大会上审议通过，有关纯经济损失赔偿的决定也成为今后处理类似纯经济损失索赔的依据。由此可见，IOPC Funds对于纯经济损失等索赔项目的认定具有较大弹性操作空间，通过此种方式也进一步拓展了船舶油污损害赔偿的范围，从而实现在海事赔偿责任限制制度前提下对油污受害人更加充分的赔偿。

（六）科学的风险管理方法

IOPC Funds高度重视其自身可持续运营的能力，为此建立了一套科学的风险管理方法，由联合审计机构每年负责对基金管理和财务系统的有效性开展风险评估，并向基金大会作出汇报。IOPC Funds将风险划分为运作性风险和制度性风险两大类，其中运作性风险又细分为五个子类别，包括基金财务及摊款的风险、机构治理及管理的风险、基金理赔的风险、基金安全的风险和公共信息服务的风险。针对上述风险以及为应对上述风险所采取的措施，联合审计机构在日常工作中会持续进行跟踪监控，并与基金干事长、基金秘书处保持密切沟通联系，确保整个体系可以稳健运行。

以2018年基金大会为例，联合审计机构针对船舶油污强制保险的有效性带来的财务风险开展了评估，其在报告中指出对于船舶油污强制保险人非IG Clubs成员的事故中，IOPC Funds面临潜在的财务损失风险。根据基金秘书处提供的数据显示，IOPC Funds参与的147起案件中有103起案件找到了保险人，其余44起案件中无保险人或者未找到保险人。在找到保险人的103起案件中，20起案件的保险人非IG Clubs成员，且呈现以下特点："（1）涉事船舶多为小型船舶;（2）非IG Clubs成员承保船舶的事故所占比例不断增加;（3）非IG Clubs承保船舶的事故数量占36.4%，造成的经济损失达826万英镑，约占IOPC Funds已赔偿总额的1.2%"。[5]联合审计机构认为船舶所有人及其保险人履行国际油污損害赔偿制度下的义务非常重要，如果他们不遵守CLC的保险条款或者非IG Clubs成员的保险人采取不合作的行动，IOPC Funds存在的合法性就会受到质疑。基金秘书处和成员国代表认为虽然目前该问题对基金的财务影响十分有限，但是必须予以重视，有必要建立针对非IG Clubs成员保险人可靠性的信息分享机制或者制定保险人行为守则以及出台签发油污强制保险证书的进一步指导方针，以尽量减少非IG Clubs会员承保船舶所发生的油污事故对IOPC Funds造成的不良影响。

（七）详细的战略发展规划

IOPC Funds设立的根本目标是确保向船舶油污受害人提供充分的赔偿，但是随着海上石油运输业的不断发展，国际油污损害赔偿制度的格局正逐渐发生变化，IOPC Funds注意到近年来大规模的船舶油污事故出现下降趋势，但事故引发的赔偿问题却日益复杂，环境保护在公众舆论上的重要性愈发凸显，索赔人对所有类型的油污损害得到充分赔偿的期望在逐渐提高。为确保在不断变化的环境中继续有效运行并履行使命，IOPC Funds制定了详细的战略发展规划，除了传统油污损害赔偿领域的工作任务，还拓展到促进成员国对油污损害相关国际公约的统一理解和适用，其更具前瞻性的战略目标是对《国际海运有毒有害物质污染损害责任和赔偿公约》（简称HNS公约）生效进程的持续性重点关注①。

自2010年4月起，IOPC Funds经国际海事组织外交大会授权，开始执行HNS公约履约生效的一系列工作任务，致力于推动该公约的尽快生效，而且在其后每年的基金大会上都对HNS公约最新的进展动态进行汇报。IOPC Funds最新工作年报显示，截至2018年9月7日，加拿大、丹麦、挪威和土耳其等4个国家已经成为HNS公约的缔约国，上述国家在2017年度的HNS摊款货物量达到29 426 779吨，占总账户摊款货物量的73%，而且每个缔约国的船舶总吨位均超过200万②。目前HNS公约生效条件③已经满足三分之一，基金秘书处预测HNS公约可能会在2020年或者2021年生效，为此HNS摊款货物报告系统、索赔处理机制、财务管理规定、HNS基金运作规则、HNS公约大会及秘书处的筹备等事项均被列入到IOPC Funds的战略发展规划当中。考虑到IOPC Funds的成功运作经验和前期为推动HNS公约生效所开展的工作，基金干事长提议未来HNS基金秘书处和IOPC Funds的秘书处可以合署办公。三、完善中国船舶油污损害赔偿基金制度的思考中国油污基金已经顺利运行近7年的时间，目前理赔的案件数量仍然十分有限，在加强对IOPC Funds跟踪研究的同时，更有必要学习借鉴其先进经验和有效做法，推动中国油污基金制度建设的不断完善。

（一）优化中国油污基金使用管理结构运作机制，提升油污基金的理赔效率

中国是CLC和FUND公约的缔约国，但是FUND公约目前只适用于香港特别行政区，为了使中国油污损害受害人得到更多的保障，中国基于国情和现实利益考虑，设立了国内油污基金。根据《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（简称《基金管理办法》）、《中央编办关于交通运输部设立中国船舶油污损害理赔事务中心等事项的批复》④，油污基金的管理使用机构由基金管理委员会、基金秘书处和中国船舶油污损害理赔事务中心组成。基金管理委员会由交通运输部、财政部、农业农村部、环境保护部、自然资源部、文化和旅游部以及缴纳油污基金的主要石油货主代表等组成，负责处理油污基金的赔偿或者补偿事务;基金秘书处为基金管理委员会下设机构，负责具体赔偿、补偿等日常事务;中国船舶油污损害理赔事务中心在基金管理委员会和基金秘书处的领导下，开展油污损害调查核实和具体理赔等技术服务和支持保障工作。

目前中国油污基金涉及内部运作的配套文件包括《船舶油污损害赔偿基金管理委员会章程》《船舶油污损害赔偿基金管理委员会议事规则》《船舶油污损害赔偿基金专家管理办法》⑤，基金管理委员会每年定期召开会议对理赔案件进行审议。鉴于中国油污基金纳入政府性基金进行管理，因此油污基金的赔偿需要严格遵守政府预算编制和支出的完整流程，[6]而政府性基金的性质导致油污基金的赔偿支出效率较低。与IOPC Funds相对完善的配套文件和高效的运行管理相比，中国油污基金现有内部规"章制度建设还不够科学、合理，而且中国油污基金的运行工作行政色彩较为浓烈，建议进一步优化完善油污基金内部运作机制，细化基金管理委员会决策层和执行层的权限划分，设立理赔案件等具体事项的分级审议制度，进一步提升油污基金的理赔效率。

（二）梳理中国船舶油污事故数据，开展船舶油污损害赔偿制度的风险管理评估

IOPC Funds向来注重数据的收集和整理，包括成员国摊款油、理赔金额、船舶油污事故损失等各方面的相关数据，并定期开展统计分析，从而为政策制定提供必要的支撑。正是基于长期案例数据的累积，基金秘书处才能对船舶油污强制保险制度带来的风险开展评估，藉由科学客观的结论来引导整体制度的不断调整完善，从而在数据管理和制度修订之间形成动态平衡的局面。相比之下，中国船舶油污赔偿体系运作时间较短，而且海上石油运输总量、船队运输规模、大型石油装卸泊位均位居世界前列，由此给海洋环境带来潜在的巨大污染风险，一旦发生重大的船舶油污事故，将对中国油污基金的资金安全带来威胁，发生在东海海域的"桑吉"（Sanchi）轮燃爆污染事故就是明显的例证，这是中国船舶油污损害赔偿制度面临的现实挑战。

建议对中国海上油品运输情况以及船舶油污事故赔偿情况开展系统性的梳理，尤其是相关原始数据的全面收集，完整了解中国管辖水域内船舶油污事故发生的总体数量、所造成的损失以及受害人的获偿情况等信息，从而摸清中国油污损害程度与赔偿水平的差距，同时也是对中国船舶油污损害赔偿制度实施状况的全面检验。在对上述数据进行对比分析的基础上，开展中国船舶油污损害赔偿制度的风险管理评估。

（三）拓宽油污基金赔偿范围，逐步实现与国际油污赔偿基金制度相接轨

IOPC Funds对油污损害赔偿的范围覆盖较为全面，除了包括传统海事侵权法所规范的财产损害，还通过赔偿实践对当前法律制度中争议较多的清污费用、纯经济损失和自然资源损害等损害项目制定了一系列行之有效的赔偿标准，其对油污损害赔偿客体范围的规定相对完善，针对不同的索赔项目也不存在赔偿顺序的要求。中国《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》规定船舶油污损害赔偿范围包括船舶油污事故造成该船舶之外的财产损害以及由此引起的收入损失、造成环境损害所引起的收入损失、对受污染的环境将要采取的合理恢复措施的费用①。国际习惯做法和国内司法解释规定的油污受害人可以获得赔偿的损失类型是广泛而且多样的，所有的索赔项目均平等受偿，但是中国油污受害人在向油污基金提出索赔时，并非以上的所有油污损害都能获得赔偿，而且还需要根据索赔项目的种类依照次序进行受偿。

《基金管理办法》对油污基金赔付范围的规定中排除了对于个人或者单位财产损害导致的收入损失以及将要采取的合理恢复措施的费用②，仅将渔业、旅游业等的直接经济损失和已采取的恢復措施费用列入其赔偿范围。中国油污基金只赔偿船舶油污导致的直接经济损失，对油污受害人可以向船舶所有人主张的间接经济损失、纯经济损失等项目，油污基金都不予赔付。在油污基金2017年受理的"山宏12"轮船舶油污事故的索赔申请中，3家索赔单位所申请赔偿的利息损失、诉讼费、管理费等间接经济损失都在基金的理赔核算过程中予以剔除。在油污基金2018年受理的"夏长"（Trans summer）轮船舶油污事故的索赔申请中，数百位渔民的捕捞损失因不属于直接经济损失而不能得到基金的赔偿。此外，对于渔业直接经济损失和恢复海洋环境损害措施费用，因为受偿顺序的要求，需要在清污费用足额受偿之后，才能在剩余的可用限额中再行赔偿。因此，中国油污基金的赔偿范围不仅比IOPC Funds赔偿范围狭窄，而且和司法解释中关于船舶所有人赔偿范围的规定也不一致。

中国现行油污基金制度中对赔偿范围的规定更多体现了对石油货主的保护，在某种程度上是对油污受害人部分利益的侵占，长远来看船舶所有人和油污基金赔偿的不平衡对航运业的发展也是不利的。建议修订《基金管理办法》第17条的内容，逐步扩展中国油污基金的赔付范围，将间接经济损失、纯经济损失等项目也纳入其中，同时取消关于赔偿优先顺序的要求，最终实现和船舶所有人在赔偿范围上的统一，也与国际油污赔偿基金制度相接轨，从而充分发挥油污基金对油污受害人的补充赔偿作用。

（四）提高中国油污基金的赔偿限额，应对重特大等级船舶油污事故风险

《基金管理办法》规定的油污基金赔偿限额①是根据1973年至2009年期间中国发生的船舶油污损害赔偿情况，参照IOPC Funds的最高赔偿限额与船舶所有人的最高赔偿限额的比例计算得出，比较符合当时的船舶油污损害赔偿情况。但是，纵观中国最近几年发生的"塔斯曼海"（Tasman Sea）轮、"地中海伊伦娜"（MSC Ilona）轮、"密斯姆"（Maxima）轮、"达飞佛罗里达"（CMA CGM Florida）轮、"桑吉"（Sanchi）轮污染事故，油污损害的索赔金额均超过亿元，尤其是"桑吉"（Sanchi）轮污染事故的索赔金额甚至达到10亿元。

建议依据船舶油污事故赔偿需求，对油污基金的赔偿限额作出相应调整，以提高油污基金应对重特大等级船舶油污事故的能力。考虑到中国油污基金建立时间较短，资金总规模有限，不宜参考IOPC Funds将赔偿限额调整至太高的额度，建议将油污基金对单起油污事故的赔偿限额调整为2亿元，原因分析如下：第一，《防治船舶污染海洋环境管理条例》（简称《防污条例》）将直接经济损失1亿至2亿元的定为重大等级船舶污染事故、2亿元以上的事故定为特别重大等级船舶污染事故②，考虑到油污基金赔付的船舶油污损害费用除直接经济损失外还包含合理的利润损失等，其中重大等级油污事故的油污损害费用极有可能超过2亿元，而船舶所有人的海事赔偿责任限额因涉事船舶的总吨位、船舶类型和货物种类等因素存在不确定性，将油污基金对单起事故的赔偿限额定为2亿元符合基本可以满足重特大等级船舶油污事故的赔偿需求;第二，相关数据显示目前世界上总吨位排在前列的船舶多为超级油轮、巨型集装箱船和大型邮轮，其总吨位通常在20万至26万总吨之间，根据《中华人民共和国海商法》（简称《海商法》）对船舶所有人海事赔偿责任限制的规定，此吨位区间船舶的海事赔偿责任限额约为2 000万至2 600万特别提款权，换算为人民币约为1.9亿至2.4亿元③，将油污基金对单起事故的赔偿限额定为2亿元符合《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》）所确定的船舶所有人和货主共担风险的原则④。

（五）加强与国际油污赔偿基金的合作交流，向国际社会共享中国船舶油污损害赔偿的实践做法

近些年中国为履行CLC以及《国际燃油污染损害民事责任公约》开展了大量工作，通过颁布实施《防污条例》《船舶油污损害民事责任保险办法》《基金管理办法》等规定，将公约的相关条款转化国内法，甚至某些条款的规定比公约还要严格。当前，正在修订的《中华人民共和国海商法（征求意见稿）》中更是新增"船舶污染损害赔偿责任"的章节，对船舶污染损害赔偿法律制度进行了全面系统的规范，将船舶所载持久性油类、船用燃油、海上运输有毒有害物质污染损害全部纳入其中，足见中国政府对海洋环境保护的重视，同时也充分体现了中国作为海运大国的责任担当。

IOPC Funds在其2016年第2号通函中倡导成员国就履约的相关国内立法进行分享，以促进成员国主管当局和基金秘书处之间的沟通交流⑤。2018年基金大会在审议"FUND公约执行现状"议题时，加拿大政府代表团就其国内立法对船源油污基金制度的重大改进作了介绍，以供各成员国参考。建议中国政府主管机关对国内船舶污染损害赔偿的相关制度及最新立法动态进行整理，通过国际油污赔偿基金大会的平台向国际社会分享中国在船舶污染损害赔偿领域的实践做法。

（六）借鉴国际油污赔偿基金的成熟经验，丰富中国船舶油污损害赔偿基金的服务举措

IOPC Funds面向船舶油污受害人提供了一套

①交通运输部海事局于2016年7月3日发布《船舶油污损害赔偿基金理赔导则（试行版）》和《船舶油污损害赔偿基金索赔指南（试行版）》（海危防〔2018〕378号），2018年7月31日发布《船舶油污损害赔偿基金理赔导则（2018年修订版）》和《船舶油污损害赔偿基金索赔指南（2018年修订版）》（海危防〔2018〕378号）。比较完整的信息服务系统，服务形式多样、内容丰富，而且保持了较高的连贯性和一致性，令其在业界的专业形象十分鲜明。此外，IOPC Funds在常年的运行中与国际航运界的相关专业机构建立了良好的互动关系，目前已经授予波罗的海海洋环境保护组织、地中海区域海洋污染应急反应中心等9家政府间组织以及国际海事委员会、国际海上保险联盟、国际独立油轮船东协会等16家非政府组织观察员席位，通过与上述机构不定期举办研讨会、公益培训课程等方式，对国际油污赔偿基金运作体系进行广泛宣传。在核心理赔业务领域，IOPC Funds与IG Clubs在双方合作备忘录的框架下联合开展案件的调查核实与评估，其高效快速的工作方式在业界享有良好的信誉。

中国油污基金的服务举措略显单薄，目前推出《船舶油污损害赔偿基金索赔指南》《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》①等手册，为油污受害人索赔提供帮助和指导。此外，中国油污基金每年针对船舶污染损害赔偿领域的热点问题，举办相关的专题研讨会，邀请国内外的专家学者进行观点交流和经验分享。2018年6月，中国油污基金經授权翻译出版了《国际油污赔偿基金索赔手册》，在国内航运界获得了很好的反响。上述服务措施取得了一定的效果，但是和IOPC Funds相比，中国油污基金宣传的广度和深度仍有待深入挖掘，针对油污受害人的服务内容和形式仍存在丰富的空间，建议充分借鉴国际上的成熟经验做法，进一步拓展中国油污基金的影响力和辐射力，形成油污基金的集聚效应，搭建业界互动交流的平台。

（七）持续跟踪HNS公约生效进程，提前谋划中国的应对策略和方案

HNS公约是国际污染损害责任和赔偿体系的最后环节，其生效事宜一直是IOPC Funds的重点关注领域，最近召开的基金大会上国际海事组织的参会代表也特别指出已经将推动HNS公约生效列为未来工作中的重要议题。鉴于HNS公约的生效进程十分乐观，基金秘书处已经着手筹备第一届HNS基金大会，基金干事长还建议成立由已经加入公约的国家、有缔约意愿的国家以及其他利益相关方组成的通讯工作组，负责具体工作的推进和落实。

中国是HNS货物海上运输的大国，HNS公约的生效势必会对中国航运造成较大影响。中国应持续跟踪HNS公约的进展动态，提前介入到IOPC Funds成立的通讯工作组，积极参与相关会间讨论，学习国际上关于HNS污染损害赔偿立法的先进做法，提前思考中国的应对策略，适时开展中国HNS货物运输情况的调研工作，为研究建立国内HNS赔偿制度提供数据支撑，构建中国船舶污染损害赔偿的完整法律体系。

四、结语

随着全球航运的发展，海上污染风险逐渐增大，国际社会的环境保护意识日益增强，中国也在不断完善生态环境赔偿制度，新的形势下需要尽早对中国船舶油污损害赔偿制度进行风险管理评估，及时修订《基金管理办法》相关条款，优化中国油污基金使用管理机构运作机制，从立法层面和执行层面共同推进油污基金使用工作的完善和健康发展。

参考文献：

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收稿日期：20190108