贵州省地方政府债务风险产生原因及风险化解研究

马林

摘要：近年来地方政府债务规模持续增长，成为当前中国经济运行最大的潜在风险，因此防范和化解地方政府债务的风险成为中国当前的一项重要任务。贵州省自2012年以来GDP增速在全国中连续7年一直处于领先水平，与此同时，贵州省的债务率在近年也同样居全国最高水平。毫无疑问，正是大规模的债务支撑了贵州省近年的高速经济增长。目前，贵州省地方政府债务风险已经累积到了很高的程度，债务规模风险和期限风险尤为突出。本文首先对贵州省地方政府债务对经济增长的作用进行了分析，进而研究了贵州省债务风险产生的独特原因。最后，就如何化解当前贵州省地方政府债务风险提出应对策略。

关键词：贵州省;地方政府债务;债务风险;期限风险;风险化解

中图分类号：F812.5       文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2019）11-0001-04

1 贵州省近年经济增长状况以及增长的原因

1.1 贵州省近年经济增速状况

自2011年以来贵州省经济出现高速度增长，增速均高于全国平均水平，尤其是进入2012年以后，GDP增速表现更为不俗，连续7年排名全国前三名，令全国为之瞩目。表1是贵州省经济增长速度与全国水平的比较。

1.2 近年贵州GDP高速增长的原因

2008年美国次贷危机引起了世界性的金融危机爆发，由于中国是美国最大的出口国，中央政府担心美国次贷危机对中国经济产生严重的负面影响，实施了4万亿的经济刺激计划用于基础设施投资，其中，中央政府出资1.2万亿，地方政府配套出资2.8万亿。正是基于这一经济和政治背景下，贵州省大力进行基础设施投资建设，经济在短期内开始出现快速增长。根据贵州省政府颁布的数据，2012年贵州全省铁路投资比年度计划目标250亿元多72亿元，达到322億元，铁路投资总额位居全国第三，西南第一，创历史新高。因此就出现了贵州省GDP增速从2011年全国排名第5，到2012年GDP增速跃居到全国排名第一。贵州省政府认为基础设施不足和落后是制约贵州经济发展的主要短板，因此贵州省近几年来一直把“补短板，强基础设施”作为本省经济发展的突破口，2012年以后贵州省继续保持道路、铁路等公共基础设施投资的高速增长态势。除此之外，贵州省大力展开产业园区、经济开发区等建设，要求每个县区至少建设1个产业园区，以此来招商引资，实现经济的跨越式发展，GDP增速在2012-2018年连续7年保持在全国前3名。

然而，贵州省经济基础本身就很薄弱，财力匮乏，财政多年都是赤字，靠中央政府的转移支付来维持必要的行政开支运转。表2和表3是对贵州省2015年-2018年财政收支状况的一个反映。

从表2可以看出，贵州省自2012年至2018年，一般公共预算收入均小于支出，且一般预算收支缺口较大。而且从分级一般公共预算收支来看，市县级的一般公共预算支出均大大高于一般预算收入，如表3所示。那么，贵州省大规模的基础设施投资资金从何而来？只能依靠大规模的举债。因此从本质上来讲，贵州省经济高速增长是依靠大规模举债融资获得的，高速的经济增长实际上是“借来的增长”。

2 贵州省近年债务状况及债务风险

2.1 贵州省近年债务规模状况

贵州近几年之所以能取得如此之快的发展，与大规模的基础设施投资密不可分。而基础设施投资所需资金，主要是通过政府举债筹措，导致近年来贵州债务规模处于相当高的水平。债务规模指标不仅体现在绝对数值上，同时还体现在相对数值上，债务率这一指标真实地反映了一国或地区的真实负债状况，而且使不同地区之间有了可比性。由于各省状况差距很大，本文用债务率指标来反映贵州的债务规模状况，以便和其它省区进行比较。近年来贵州省无论是债务绝对规模还是相对规模，在全国各省中都处于较高水平。更为瞩目的是，自2013年以后，贵州省债务规模呈现井喷式的扩张，债务率水平一直高居全国前三位，这一事实充分印证了贵州近年来的经济高速增长是“借来的增长”这一论断。表4反映了贵州省近年来的债务规模状况。

注：

（1）2013年债务余额数据为2013年6月末审计署审计所得数据。

（2）债务率=年末债务余额/综合财力

其中，综合财力 = 公共预算收入 + 基金收入 + 中央转移支付 + 国有资本经营预算收益

（3）2013年6月份国家审计署对全国债务审计之前，缺少各省债务的真实数据，因此无法计算比较得出贵州省债务在全国排名。

2.2 贵州省地方政府债务风险分析评估

2.2.1 地方债务产生的风险表现

贵州省近年的巨额债务在推动经济高速增长的同时，也积累了诸多风险。这些风险主要表现有财政风险、金融风险、道德风险、偿还期限风险。具体如下：

财政风险是指由于到期偿还债务，给财政造成很大的债务偿还压力。在贵州省财政赤字本就比较大的情况下，偿债压力是巨大的。加之贵州省的许多投资项目都是基础设施建设项目，投资回收期长，短期内财政收入用于债务偿还债务压力之大可想而知。

金融风险是指由于债务不能按期偿还本金的情况下会造成金融系统风险的产生，因为地方政府债务资金主要来源于金融机构。据2013年国家审计署对全国地方债务审计结果，2013年末地方政府债务余额资金70%来源于银行贷款，由于贵州省金融机构主要以银行为主，这一比例尤为更高。因此当前贵州省地方债务所引发的金融风险是相当大的。

（1）道德风险是指由于政府影响项目的决定权从而导致贪污腐败、利益输送和投资过度。

（2）期限风险是指债务的还款期限与投资期限错配。地方债务资金期限一般为3-5年的短期资金，而投资期限比较长。贵州省的债务还款高峰集中在2017-2019年，当前正是偿债压力最大的时候。

2.2.2 贵州省地方政府债务风险测度评估

一般用于评估地方政府债务风险的指标有三类：一是债务负担指标，该指标又细分为三个二级指标，即负债率、赤字率和债务依存度;二是债务偿还能力指标，用偿债率或负债率表示;三是债务资金使用指标，该指标又细分为三个二级指标，即债务期限结构、债务资金收益率、债务资金的资产形成率。为简单明晰便于与全国做比较，本文选用负债率和债务率两个指标来分别反映贵州省的债务负担和债务偿还能力，并将债务率和全国其他省份进行比较。而债务资金使用指标由于无法获取债务的具体时间和收益，无法进行计算得出具体数值，故本文仅用负债率（债务余额/GDP）和债务率（债务余额/综合财力）两个指标来反映贵州省近年的债务风险状。

通过对贵州省负债率和债务率这两个债务风险预警指标可以看出，贵州省近年来在取得高速发展的同时，债务风险也已经积累到了很高的程度。如此高的债务风险，对该省的经济平稳运行带来许多负面的影响，例如民营企业融资困难、就业难、物价水平高等。因此，贵州省当前经济发展中面临的一个重要任务就是如何化解地方政府债务风险。

3 贵州省地方政府债务风险产生的原因分析

3.1 财力薄弱是导致贵州省债务偿还风险的根本原因

按照相关财政理论，经济增长同时会带动财政收入的增加。然而贵州省的经济发展与东部发达省份一个明显的差别是，经济增长的同时并没有带来财政收入同比例增长，尤其是县、乡级财政收入更少，导致仅靠财政收入无法满足政府基础设施投资需求。从表2和表3可以看出，贵州省2012—2018年经济高速增长的同时，一般公共预算的财政收支赤字也同时增加，尤其是市县级的赤字增加幅度更大。赤字的扩大意味着用于偿还债务的资金来源更少，这是贵州省债务偿还风险的根本原因。

3.2 基礎建设和民生建设需求高是贵州债务风险的客观原因

经济发展中需要在基础设施建设（如道路交通、学校）和民生投资（如保障房、经济适用房）的投资占整个投资的比重高于中、东部省份。就基础设施建设来说，由于地处多山地区，地理因素的差异极大，同样里程的公路所需建造成本大大高于东部和中部省份的市、区和县。此外，由于经济水平发展整体落后于中、东部省份，贫困人口比例高，政府用于保障民生的投资（如保障房）就较多。而经济发展落后又导致财政收入水平低，财政收入来源少，面对日益增长的基础设施和民生建设投资需求，财政收入远远不能满足，西部欠发达省份只能依靠大量举借外债来弥补这种收支缺口。加之基础设施建设和保障房建设这类投资期较长且收益甚微，甚至无收益，导致近几年西部省份市、县（区）地方政府债务呈现逐年增长的趋势。

3.3 片面追求GDP高速增长的政绩意识是贵州省债务风险的主观原因

我国现有的政府官员激励机制中，经济增长指标占据很大比重，导致地方政府官员晋升锦标赛式竞争，这种考核机制导致地方政府官员片面追求GDP高速增长的政绩意识。贵州省在地方财力有限的情况下，为了在短期内取得任职内的GDP高速增长，其最优选择是通过举债进行基础设施投资。

3.4 投融资管理体制不健全是导致贵州省债务风险的制度原因

投融资管理体制不健全是导致地方债务不断膨胀的一个主要原因。目前，贵州省融资平台数量多，融资决策主体及偿还主体不明确，投资决策失误责任主体不明确，导致债务风险向下任政府转移。举债不受制度的约束，导致贵州省近年债务急剧膨胀。

4 贵州省化解地方政府债务风险的对策

目前贵州省正是债务偿还的高峰期，债务风险已经暴露出来。2019年第一季度，贵州省GDP增速为10.1%，较去年第一季度有所下降。如果不能化解当前债务风险，贵州省经济增长速度就会下降。本文针对贵州省债务风险产生原因，提出以下化解风险的对策建议。

4.1 严格控制地方债务规模

鉴于当前我国的财政体制和经济发展状况，地方政府不借债是不行的，但是要根据地方政府自身财力状况和基础设施建设需要举借适当规模债务。借鉴日本的做法，建议实行限额管理，严格控制地方债务规模，由全国人大对地方政府举债设置规模上限。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。省级地方政府短期举债规模向全国人大申请，获得批准后才能举债。市、县（区）地方政府举债规模向省人大申请，获得批准后才能举债，并报全国人大备案，全国人大对市、县（区）的债务限额进行间接指导监督。

4.2 完善对地方政府债务的管理

加强对地方政府债务的管理，解决“举债主体、债务用途、偿还方式”的问题。2014年新《预算法》已经明确了地方政府可以作为主体举债，然而对于如何管理、债务用途、偿还方式等，我国目前尚无明确的系统的规定。同时，对于地方政府债务信息的披露，也缺少相应的监管部门。因此，本文认为解决当前我国地方政府债务中管理混乱、债务透明度低的关键举措是健全地方债务管理法规，并设立独立的管理和监督机构部门。

4.3 用市场化的方法疏导化解地方债务风险

对于贵州省地方政府债务风险的防范和控制不仅要采用“堵”的方法，即规模限额管理，同时还要采用疏导的方法。目前许多地方政府对自身债务的风险持过于乐观的态度，加之大量隐性债务的存在，加剧了地方政府债务的真实风险。十九大报告指出，要加快多层次资本市场建设，尤其是加快债券市场的发展。地方政府债务的依法依规，不仅有利于地方政府低成本、低风险的融资，而且有利于债券种类的发展，优化市场主体工具箱配置。基于此，本文提出，可以发行地方政府债券置换存量债务，再将地方政府债券投放到资本市场流通交易，让市场对地方政府债券的风险进行评价，这样可以使债券的隐性风险得以显性化。暴露风险未必是坏事，因为一旦大量累积的隐性风险集中爆发，将会对金融市场带来冲击，也会对宏观经济带来负面的影响。美国市政债券占美国GDP总量比重很大，就是因为市政债券可以在资本市场上流通，把风险控制在市场可接受的水平之内。此外政府债券置换存量债务，还可以有效降低地方政府举债成本，解决“短借长用”资金错配问题，是稳增长、防风险的重要举措。

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