论消防行政执法中群众反映强烈问题的原因及对策

曹忠源 熊拯

摘要：习近平总书记提出“要树立执法为民理念，严格监督执法，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到公平和正义”。可见，提高行政效率和保证执法质量，让群众在消防服务和执法中感受到公平和正义是消防行政执法工作的“生命线”。但是，当前消防行政执法工作领域存在的一些问题依然突出，还有一些群众反映相当强烈、不容忽视的问题，这与新形势下人民群众的新要求、新期待不相适应。如何深化消防执法改革，进一步落实消防执法责任制，着力优化消防服务，改进消防执法工作，提高消防执法质量和执法公信力，实现在消防行政执法中体现社会公平、彰显法律正义，更好地服务经济社会发展成为一个亟待解决的课题。

关键词：行政审批;消防执法;创新监管

消防行政执法工作是消防工作重要组成部分，是预防和减少火灾危害的主要环节和手段，关系人民群众生命财产安全，是促进经济协调健康发展的重要保障。当前，随着改革的深入，消防执法工作存在审批难、执法随意、消防中介行业垄断和权力寻租等群众反映的问题依然突出，还存在依法行政与执法不规范的矛盾、优化营商与审批效率不高的矛盾、新监管模式与旧观念老做法的矛盾等。因此，研究并建立新的消防监管方式，健全制度机制，从源头堵塞制度漏洞，防范系统性风险对消防执法改革具有重要意义。

笔者以所在消防救援机构执法改革为例，以消防安全满意度调查为依据，坚持群众反映突出执法问题为导向，深入分析消防工作满意度调查报告，探索通过创新监管模式、智慧消防建设等规范执法措施，深化消防责任体系建设，进一步规范消防救援机构规范执法，着力解决群众反映强烈问题，提高群众满意度。本文主要探讨笔者所在单位在消防行政执法改革方面的经验与探索，以期为当前全国上下深入推进消防执法改革提供借鉴与参考。

一、消防行政执法工作现状

（一）依法行政与执法不规范的矛盾

习近平总书记谈依法行政，应当全面深化改革法治思维和法治方式，人民群众也将收获更多实实在在的福祉。依法行政是现代法制国家政府行使权力普遍奉行的基本原则，是依法治国的必然要求和根本标志，所谓“法令行则国治、法令弛则国乱”。法律得到有效施行和执行，对于施政治国具有至关重要的意义。但是，当前消防行政执法方面还存在一些问题，严重影响了依法行政进程，成为群众反映的突出问题。其中，一些单位和个人滥用自由裁量权，基于同样违法的事实、性质、情节，但不同单位处罚不尽相同，有的“顶格”处罚，有的则按最低限处罚，有的甚至出现低于或者高于处罚幅度进行行政处罚，造成情节轻重与处罚力度不相当，执法显失公正。有的执法人员办人情案、关系案，有的甚至有法不依，执法不严乃至徇私枉法、破坏法治，此类案件在消防队伍内也是有的，严重影响消防队伍用汗水和鲜血树立的形象。

（二）优化营商与审批效率不高的矛盾

优化营商环境是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础，直接关乎市场主体的茁壮成长，关乎人民群众的切身利益、关乎投资者的信心预期、关乎发展全局。从消防行政审批来看，只有不断提高消防审批效率，出台更多便民利企措施，优化消防服务，帮助企业排忧解难，才能持续优化营商环境，进一步释放红利、激发活力、增添动力。随着新修正的《中华人民共和国消防法》实施，消防机构只承担有公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查一项行政审批事项，但在消防服务领域仍有在群众反映强烈的痛点、堵点、难点，主要是开业前安全检查承诺告知制未真正实行，消防行政审批速度较慢，有些行政审批项目，迟迟不能办结，有些项目明明已经办结，审批意见却迟迟不送达，消耗企业和群众时间成本。一些执法人员利用手中审批权“吃、拿、卡、要”，存在接受单位吃喝送礼等“微腐败”行为，“无利不起早”的潜规则仍有存在。一些执法人员服务能力较低，服务态度不好，官老爷心态严重，对待群众冷漠，没有为群众提供优质的消防服务。

（三）新监管模式与旧观念老做法的矛盾

中央《关于深化消防执法改革的意见》要求，深化消防执法改革，要创新监管方式，强化源头治理，深化简政放权，坚决破除各种不合理的门槛和限制，加强事中事后监管，规范执法行为，推行消防执法事项全部向社会公开，构建消防监督管理体系。但目前新监管模式仍未完全建立，依然是“大包大揽”“无所不能”的“保姆式”监管模式。一些消防监督员日常监管随意性大，一些单位重复检查次数多，而一些一般单位一年到頭没有开展过监督检查，导致一些“小散远”场所监管不到位，“城中村”、群租房、“九小”场所难防难控。一些基层消防部门消防监管资源不足、监管能力薄弱，同时部署开展多项“运动式”专项整治行动，造成消防部门疲于奔命，企业穷于应付检查。消防执法程序相对复杂，调查取证、询问笔录、处罚告知和通知送达等环节较多，消防违法行为惩处标准较高，导致无法督促一些轻微的违法行为没有得到及时改正，在处罚环节上花费较多时间，不利于开展执法。社会单位普遍消防安全自主管理能力差，消防巡查、值班、培训等制度不落实，日常检查不能发现火灾隐患，消防部门重复检查重复发现类似的火灾隐患，单位消防工作依赖思想严重，消防工作投入经费少。群众消防安全意识不高， 接受消防宣传教育途经较少，缺乏必要的火灾逃生自救常识。

（四）消防社会化与安全责任制体系未真正构建的矛盾

虽然国务院办公厅发布的《消防安全责任制实施办法》和广西壮族自治区人民政府办公厅发布的《广西壮族自治区消防安全责任制实施细则》，明确了全区各级人民政府和工作部门的消防安全职责，并着力构建全社会共同参与的消防安全责任体系。但目前很多单位消防安全责任制仍不落实的问题依然存在，责任制体系不完善，消防工作由消防部门“一家独唱”“单打独斗”的局面仍没有完全改变，直接导致社会单位和个人对消防部门产生了严重依赖，甚至错误地认为消防工作是为消防部门而做，消防责任倒置。部分行业部门没有主动开展常态化消防安全工作，大多都是被动地应当地消防部门的要求，在重要时段开展一些突击性检查，主动开展实质性工作的部门少，仍然存在补台账档案的现象，没有真正履行责任。一些基层单位职责不清、管控不力，未严格履行消防工作职责，消防安全“网格化”管理工作浮于面上，对辖区开展防火检查、宣传教育等消防工作不力，发生火灾后对相关人员追责不到位。一些公安部门认为消防监管职责已经移交应急管理部门，而且“可以负责”为选择性职责，不是授权性职责，公安派出所不应开展消防监督检查和教育培训，不愿意开展监督检查和教育培训工作，导致监管缺位。部分社会单位消防安全责任主体意识没有建立起来，消防工作还流于形式，消防投入不足，部分企业未按要求建立专职消防队，已建专职消防队人员和装备配备不足。

二、原因分析

产生上述问题的原因有制度问题，有人为主观因素，也有社会环境等客观因素的影响。

（一）未能从行政审批转变为消防服务

有的单位没有从群众利益出发，切实转变观念，充分发挥社会单位自我管理能力，认为消防行政审批就是“源头管理”，设置诸多审批条件，审批时间过长。一些单位和个人宗旨意识、服务意识不强，没有急群众所急，想群众所盼，主动服务，解决问题，没让群众体验到优质的消防服务。消防执法改革后，相关配备制度还未全部出台落实，行政审批制向消防承诺制过渡仍需探索。

（二）缺乏的人力难以应对繁重任务

以笔者所在的钦州市为例，目前，钦州市现有常住人口400万，消防部门共有监督员35人，消防安全重点单位420家，各類社会单位2万余家，新增单位日趋增多，社会火灾防控工作压力巨大。而基层消防大队普遍只有3至4名监督执法干部，一线监督干部监管基本采取划片管理，管理单位将近千家，每名监督员每年平均检查609.6家单位，督促整改火灾隐患1351处，对13家单位进行行政处罚，繁重的监管任务与监督员不足的问题越来越突出。

（三）消防职业化专业化水平不高

基层监督员基本是原部队成长和地方高校毕业生，学历普遍为大专、本科，缺乏高素质人才，高级工程师、工程师占比低。一些单位缺乏对人才培养的规划，消防监督执法队伍专业结构不合理，很多单位没有人通过国家法律资格考试，对国家法律、法规、政策研究不足，给监督执法不规范留下隐患。一些单位没有形成人才培养梯次，一些长期从事监督工作人员调岗交流后出现断层。而由于人事制度要求和个人成长需要，很多监督员在防火监督岗位时间不超过4年，从事监督检查时间不长，监督员能力水平有待提高。

（四）消防工作发展依然不平衡

由于社会经济发展不平衡，特别是城乡二元结构未彻底改变，消防工作发展依然不平衡，城市消防工作落实情况较好，但在一些乡镇政府、街道办事处、村（居民）委员会消防安全责任制落实不到位，农村消防基础工作薄弱，缺乏消防力量，农村居民消防安全意识不高，自防自救能力差，通过2018年全市火灾分析，36.5%火灾和66.7%亡人火灾发生在农村。一些社会单位消防责任主体意识不强，消防安全自我管理水平不高，并受经济下滑等因素的影响，在消防设施维护保养等方面投入较少，火灾隐患整改不到位。

三、改进消防行政执法工作的几点思考

（一）进一步规范消防执法行为

要正确适用消防法律、法规和规章，规范自由裁量权的使用，严格落实近期部局印发的《关于对部分消防安全违法行为实施行政处罚的裁量指导意见》（以下简称《指导意见》），以《指导意见》作为规范消防救援机构行政处罚裁量行为指引，防止执法忽高忽低的情况。建立健全和切实落实监督制约机制及时调整对内部执法监督机制、工作责任履行机制、责任倒查追究机制以及作风建设长效机制，不断扎牢监督执法制度的笼子。强化履行内部执法监督职能，及时纠正基层执法存在问题和出现的偏差，确保执法人员依法履行职责。开展监督岗位培训，结合执法人员的实际情况和工作需要，制定培训计划，提高监督执法人员的执法能力和素质。加强对监督执法工作问责，对因不履职和履职不到位的个人实行责任倒查和追责。加强对社区、派出所消防工作进行定期指导，不断对消防民警进行业务的加强培训。深入开展消防执法腐败问题集中整治专项行动，深入查处一批重点案件，揪出一批执法乱作为行为，并处党纪政纪处分，杜绝工作中不作为、乱作为、不给好处不办事、给了好处乱办事、办事过程“吃、拿、卡、要”的问题，堵塞制度漏洞，健全监督执纪问责长效机制，使群众反映强烈的消防执法腐败问题得到有效遏制，人民群众获得感和满意度明显提升。

（二） 继续深入优化营商工作

按照优化营商环境工作要求，积极转变工作方式，创新服务举措，深化“放管服”，全面实施“一次不跑”“一网通办”等项目审批服务新模式，提升行政透明度和行政效能，坚决破除消防监督管理中的各种不合理门槛和限制，压减审批项目，改变审批方式，缩短审批时间，提升服务质量。及时废止与执法改革相悖的文件规定，取消不必要的审批前置条件，全面清理消防执法领域于法无据的证明材料，能够通过部门交互

获取的信息不再要求单位和个人提供。实行容缺后补、绿色通道、邮政或快递送达便利化措施，推行预约办理、同城通办等多渠道多途径提高办事效率和服务水平。

（三）采取新的监管模式

充分利用科技手段健全应急管理体系建设，依托市政府“应急云”的建设，加大推广“互联网+监管”工作力度，通过“应急云”实时对重点场所和区域进行监控，逐步实现综合监管、“智慧监管”。实行“双随机、一公开”监管制度，明确抽查范围、抽查事项和抽查细则，制定年度检查计划，及时告知被检查单位并向社会公开，合理确定抽查比例和频次，按计划开展“双随机”抽查，针对火灾多发频发的行业和领域，适时开展集中专项整治，进一步强化消防安全事中事后监管。全面推动社会单位开展“三自主两公开一承诺”工作，指导社会单位进行自主评估风险、自主检查安全、自主整改隐患，向社会公开消防安全责任人、管理人，承诺本场所不存在突出风险或者已落实防范措施，提升单位场所自主管理水平，促进齐抓共管消防工作格局形成。

（四）全面构建消防责任制体系

深入落实消防安全责任制，推动市级政府出台落实《消防安全责任制实施办法》文件，明确各自应当承担的消防安全责任，推动落实政府属地责任、行业部门监管责任、社会单位监管责任。开展消防工作考核，组织对市、县（区）、乡镇（街道办）三级政府履行消防安全职责情况进行逐级考核，纳入政府目标责任考核重要内容和绩效评分体系，对所属职能部门进行督察、考核，加强对消防工作的指导力度，集中约谈一批工作滞后、措施不力的单位和部门，督促各单位各司其职、各负其责。强化行业主管部门对行业系统监管，各行业部门列出管理清单、责任清单，逐区域、逐行业、逐个消除消防安全隐患。深化街道、乡镇消防安全“网格化”管理，依托基层社会服务管理体系，充分发动综治办、居（村）民委员会等基层力量，对小单位、小场所及楼院村组进行全面排查。推动公安派出所落实监管职责，充分调动派出所消防民警、警区片警、村（居）民委员会、物业管理单位、乡镇企业、个体私营企业消防协管员或联络员三个方面的积极性，切实加强对基层单位的消防监督，构建基层消防群防群治网络，提高基层抵御火灾事故的能力。

参考文献：

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钦州市科技研究与技术开发计划项目：石油化工企业消防安全管理甚早期预警系统的研究。