论消防行政自由裁量权的控制

何敏

摘要：无论行政权还是司法权，其自由裁量权过大，则天然自带易腐蚀属性。消防行政自由裁量权在实施过程中，更是毋庸置疑。囿于消防相关法律法规的设置，消防自由裁量权自由裁量空间较大，法律法规有待进一步完善。社会面消防管控和消防自由裁量权的设定密不可分，消防自由裁量权因此极易破坏社会公平正义，并且自由裁量权一经滥用，很容易侵犯消防行政相对人的权利。因此必须加强对消防自由裁量权的控制，遏制权力滥用，维护消防行政相对人的利益，同时也要加强消防自由裁量权的行使，确保社会面消防形势安全稳定。

关键词：自由裁量权;消防;控权

一、消防自由裁量权的理论基础

（一）消防行政自由裁量权的内涵

消防自由裁量权是指消防行政主体在消防有关法律法规规定的条件下，根据其自身权限和法律标准的合理判断，自行判断并选择决定作为或者不作为，以及如何作为的行政权力。

消防行政裁量权包括以下四点：第一，与消防有关的法律法规明确规定了具体的消防行政行为;第二，消防行政主体要具体情况具体分析，结合实际灵活妥善选择;第三，选择的行政行为应当公平合理;第四，自由裁量行为一般不违法，但如果存在显失公正可能质变成违法从而成为行政诉讼受案依据并接受司法审查。

（二）消防行政执法过程中的自由裁量权的表现形式

1.根据情节认定进行自由裁量

根据事实和事实的自由裁量意味着消防行政机关可以根据其实施情况自行决定行政相对人的行为。例如，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第六十五条第二款规定了不同的情节下不同的处罚种类：“人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，责令限期改正;逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上二千元以下罚款;情节严重的，责令停产停业。”消防行政主体可以依据情节轻重自行对相对人的行为进行认定并进行处置。

2.根据法律规定的标准自由裁量

按照法律规定对相对人进行自由裁量，是指消防行政主体在行为人具体实施行为得到确定时，在依据法律规定时可以进一步选择明确具体的处罚标准。在与火灾有关的法律法规中，对犯罪者行为的处罚相对较宽，没有具体规定。比如消防行政处罚中的罚款，法律会将罚款的金额限定在一定范围之内，没有确定的数字。例如，根据《消防法》第六十条规定：“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款。”对于该罚款数额的确定，消防行政主体往往根据行为人的行为以及处罚的经验，对行为人进行罚款。对于惩罚类型，同一个消防行政机构可以自由选择。比如根据《消防法》第六十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。”消防行政主体可以自行选择对相对人进行警告或者500元罚款，消防行政机关可以选择警告处罚或者处以500元的罚款。

3.根据行为自由裁量

根据行为人的行为进行自由裁量意味着相关的消防法律法规没有明确规定。在这种情况下，消防行政机构可以自行决定。例如，公安部120号令第22条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除;对具有下列情形之一，不及时消除可能严重威胁公共安全的，应当对危险部位或者场所予以临时查封。”即对于可能严重威胁公共安全的其他火灾隐患，由消防管理机构确定。在根据国家消防技术规范确定火灾危险的情况下，与此同时，由消防机构认定它是否面临严重的公共安全威胁。

（三）消防行政自由裁量权存在的依据

1.消防行政自由裁量权的理论合法性

消防行政自由裁量权的存在是合理的，这正是现实所需要的。但是因其存在极大滥用可能性，因此必须进行必要的控制。在维护社会公正的同时，有必要保持行政管理的效率。对于消防行政执法权力，既不能限制太死，因为法律不应该过于机械，也不可能对消防行政管理事项事无巨细做出统一具体详细的规制，必须具备一定的灵活性、可操作性。同时也不能太过放开，给予消防行政主体太大的自主权。

2.消防行政自由裁量权的实际必要性

一是弥补法律的滞后性和僵硬性。任何法律都无可避免的具有滞后性，同时立法者具有有限的理性，无法将所有的情况全部考虑在法律内，这使得法律不可能完美无懈可击，也无法估计现实的特殊性。通过赋予消防行政裁量权，可以弥补法律的缺陷，有助于在实际执法过程中达到立法的目的，从而在根源上解决社会消防问题，发现消防安全隐患，营造良好的消防安全形势。

二是提升消防行政执法效率。消防管理对象数量多，隐患严重，同时消防行政执法人员人数少，工作量大，如若不给消防行政机关一定的自由裁量权，必然导致执法效率低下，严重影响消防查处与整改的效果。为服务和保障好社会单位的消防安全，提升消防执法效率，执法人员还必须有一定的自由裁量权，将广泛存在的自由裁量权运用法律手段在执法过程中全部消除，这是不现实的。

三是进一步实现消防行政案件个案正义。行政相对人个案的正义的实现离不开对行政主体授予自由裁量权。法律总是会着重考虑一般情况的规制，而对社会纷繁复杂，对于特殊情况下对个案，法律难免无法预知，从而未制定相应的规制条款。因此，为了实现案件正义，还必须给予消防管理机构相应的自由裁量权，自由裁量权就是针对有限的法律而设定的一种保证个案执法中相对公平的重要工具。

二、消防行政自由裁量權的现状

（一）消防行政执法人员法律素养和业务水平有待提高

当前，消防执法岗位准入门槛较低，人员流动频繁，科班出身人才数量较少，而工作任务重，使得消防执法压力大，培训时间短。执法者在进入消防队伍前，又未经过执法岗位的长期培训，法律意识、专业意识、执法能力存在明显短板。在长期处罚、监督管理的过程中，权力本位思想严重，为民服务意识欠缺，不太考虑行政相对人的利益与诉求。个别消防行政执法人员滥用职权。一是办“人情案”“关系案”时有发生，在办理消防行政案件过程中，受到相关领导的干预而从轻减轻或者免除处罚。二是同案不同罚，选择性执法，为了规避监督检查责任，对于易出现火灾危险就尽量不去监督检查。而对于不易着火、隐患少的单位就去监督检查。三是指标要求过严，为完成指标和排名，只能去定格处罚，从重从严，而忽略客观情况。

（二）消防行政执法的自由裁量权滥用严重

一是消防行政执法的自由裁量权过大。在消防行政处罚幅度上。例如《消防产品监督管理条例》第十九条第一款规定：“消防产品用户应检查产品合格证，产品标识和相关证书，并选择符合市场准入的合格消防产品。”《消防法》第五十九条：“违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正或者停止施工，并处以一万元以上十万元以下罚款。”罚款的差额是十倍，消防行政执法人员在法律范围内有较大的执法空间。在事实认定、情节认定上，基于《消防法》未进行明确，消防机构则因此具有较大自主认定权。在期限上，比如对责令限期改正上，《消防法》也未明确改正期限。二是专项行动、运动式执法太过频繁。相关支队、大隊为了所在单位政绩，上级机关对罚款数额、拘留数量、三停数量等执法“成绩”的指标要求，导致执法专项运动中滥用职权，不公正不规范执法经常出现;外加消防机构对违法条件认定、对情节认定以及对消防隐患、重大隐患等事实认定具有较大自由裁量权，导致消防行政自由裁量权滥用严重。

三、消防控制自由裁量控制建议

（一）完善消防法律法规

完善立法，通过完善消防相关法律法规加强对消防行政主体的行为约束，进一步健全并完善行政处罚相关规定，从源头上减少防火自由裁量权的范围。例如《消防法》第六十五条规定“情节严重的，责令停止生产，停业”。显然《消防法》赋予了消防行政主体过大的自由裁量权，从限制人身自由到只进行警告或者少量的罚款，从罚款到停止生产和关闭的命令，对消防行政官员利益的损害程度已经发生了太大变化。因此，有必要进一步完善识别较轻的地块和严重地块的标准。

（二）强化消防执法人员素质

执法人员的素质决定了自由裁量权的有效性，并反映了执行中的现行法律状况。因此，有必要进一步提高执法人员的法律素质。提高执法人员准入资格标准，要提高其政治素养、法律素养、业务素养，通过制定执法准入资格考试制度，通过考核，方可进入执法队伍。通过学习、考试来来提高和加强执法人员的素质，通过考核来选拔出高素质的的执法人员。要保留专业人才，优化人才结构，强化人才培养，积极开展执法质量考核，学习优秀的典型执法案例，鼓励执法人员在学校做好工作。

（三）强化司法监督

既要确保内部人员素质过硬，法律规定等制度设计上控制自由裁量权，还要加强外部监督，确保公民在每一个案件中感受到社会公平正义。行政权力监督的司法权也是现代法治的正当含义。在审理行政诉讼案件过程中，法院应进一步明确滥用权力和公平的法律标准。在消防自由裁量权运用过程中，是否违法和是否严重不合理，需要进一步在法律相关司法解释中明确。这两项标准的实施可以有效控制滥用消防安全的自由裁量权。在审查行政案件时，法院应重视依据利益保护原则和行政法中的比例原则进行判决。

（四）发挥媒体监督优势

媒体的监督会使消防行政机关更加注重规范自己的行政执法行为。我们要积极为媒体监督提供良好的制度保障，但也要注意防止媒体舆论影响消防行政机关依法独立处理案件。要加强媒体行业标准制定，通过对媒体行业进行规范和管理，确保媒体公正行使监督权。消防行政主体要在媒体监督下不断提升自我执法水平，提高办案质量，合理灵活运用消防自由裁量权，也要加强与媒体沟通，加强典型案件宣传，落实公众法律法规，贯彻执法原则。

参考文献：

曾弟.论行政自由裁量权的滥用及监督[J].乌蒙论坛，2015（4）：12.

陈垚.行政执法自由裁量权滥用问题研究[J].湖北社会科学，2009（11）：26.