《普通高校学生管理规定》新规背景下高校学生权益保护的行政法思考

摘  要：随着高等教育体制改革的深化和高校法治化进程的推进，我国高等学校与学生之间的法律关系已经发生了变化，其主要表现在强调学生权利和义务的统一，重视学生权利与学校权力的平衡。本文以新修订的《普通高等学校学生管理规定》为背景，运用行政法理论，通过阐述高校享有的行政管理权的理论和实践以及高校学生权益的类型，以促进高校学生教育管理权行使的法制化与规范化。

关键词：高等学校管理规定;高校学生权益保护;行政法治原则

一、基本理论

（一）新《规定》的法律性质

根据我国《立法法》第八十条的规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”部委规章是国务院各部、各委员会根据法律，行政法规及国务院的决定、命令，在本部门的权限内制定的规范性文件。《普通高等学校学生管理规定》是由教育部在其权限范围内制定发布的调整高等学校与学生的法律关系的规范性文件，是指导和规范高校实施学生管理的重要规章，涉及学生的权利与义务、学籍管理、校园秩序与课外活动、奖励与处分、学生申诉等诸多方面。因此，属于教育行政法范畴。

（二）高校的教育行政管理权

在我国，高校在现实中的法律地位具有特殊性，主要体现在高校行使学生管理权过程中形成的与学生之间的法律关系。如果从法律关系主体地位来界定，高校既可以依法享有教育行政管理权，也可以基于法律法规授权享有自治管理权，还可以民事法人的地位对学生行使民事事务的管理权。本文主要是以在法律规定的范围内，高校可以行使教育行政管理权与学生形成教育行政管理关系角度探讨对高校学生权益的保护。

1.立法依據：高校对学生行使教育行政管理权

《中华人民共和国教育法》第二十九条规定“学校及其他教育机构行使下列权利：……（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分;（五）对受教育者颁发相应的学业证书;……”。新修订的《普通高等学校学生管理规定》第三十九条规定：“学校、学生应当共同维护校园正常秩序，保障学校环境安全、稳定，保障学生的正常学习和生活。”第四十二条规定：“学生不得有酗酒、打架斗殴、赌博、吸毒，传播、复制、贩卖非法书刊和音像制品等违法行为;不得参与非法传销和进行邪教、封建迷信活动;不得从事或者参与有损大学生形象、有悖社会公序良俗的活动。”第五十一条规定：“对有违反法律法规、本规定以及学校纪律行为的学生，学校应当给予批评教育，并可视情节轻重，给予如下纪律处分。”可见，高等学校行使的教育行政管理权集中表现在维护学校治安和维护教育公平两个方面。

2.司法实践：高校学生行政管理权的现实认可

在司法实践中，法院已经有一系列判决认可公立高校的行政主体地位。田永诉北京科技大学案被认为是“正式确定了公立高等学校的行政主体地位”的第一案。在本案的判决书中，法院明确指出了高等学校具有行政主体资格。法院认为：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。”

如果说田永诉北京科技大学案仅从学位颁发等行为的角度正式确认了公立高等学校的行政主体地位，那么其后的刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士学位证案、甘露诉暨南大学开除学籍决定案、何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案等，则从整体上全面肯定了高等学校作为行政主体的法律地位，并详细认可了招生录取权、颁发学业证和学位证书属于行政权力。从而高等学校学生管理中依法律、法规授权享有行政管理权得到全面的司法认可。

3.大学现实：高校行使着对学生的行政管理权

在高校学生管理的现实中，对学校学生学习、生活、行为进行规范和管理。主要表现为高校学生纪律处分权、行政确认与行政给付权两个方面：

（1）纪律处分权。高校学生纪律处分，是指高校为了维护正常的教育教学秩序，保障学生身心健康，促进学生全面发展，对违反法律法规和学校规章制度的行为者给予相应的惩处，引导当事人遵守学校规范，恢复校园秩序。从处分类型上分析，依据《普通高等学校学生管理规定》，高等学校对学生的纪律处分分为警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍5种。

（2）行政确认与行政给付权。行政确认是行政主体依法对某种特定既存之法律关系或法律事实等事项依据职权或者依据当事人申请进行判断、甄别，并在此基础上作出证明、认可、确定的一种行政行为。 行政给付是指行政主体在公民年老、经济困难等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或者政策的规定，赋予其一定的物质或物质有关的权益具体行政行为。在现行高等学校学生管理中，既存在行政确认行为，也存在行政给付行为。

（三）高校学生的权益

高校学生权益是指高校学生在接受高等教育的时期，作为国家普通公民和高校受教育者两重身份应享有的权利与权利的行使而带来的利益之和。作为高校受教育者的特殊权益，即正在学校接受教育的大学生，依据《教育法》《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》等规定所享有的与其特殊身份相对应的权利，一般包括以下5个方面：

1.参加教育教学活动，使用教育教学设备、资料等。该权利可简称为“参加教育教学活动权”。学校为保障正常的教育活动，促进学生全面发展所投入和设置的各种设备、设施、器具以及资料等，都是为了开展教育教学活动，管理和服务学生的保障，学生应该当是使用这些设施、设备的主人。因此，学生有权知道、了解和使用这些设备。

2.按照国家有关规定获得“三金”。“三金”是指奖学金、贷学金、助学金。该权利可简称为“获得学金权”。“三金”的设立是为了根据学生的各自不同的情况保障和激励其学习所用，奖学金是鼓励优秀学生再接再厉，充分发挥示范带动作用而设立的;贷学金、助学金是为了保障贫困学生或特殊困难学生受教育权而设立的，是为了保障他们与其他学生一样能够获得均等教育的机会，也是我国实现教育均等化的具体体现。

3.在学业成绩和品行上获得公正评价，获得相应学业、学位证书。该权利可简为“获得公正评价权”。主要是指一方面学生在校期间的成绩和品德操守应当获得公正正确的评价，这些评价是由管理方作出的，客观上需要教师在作出这些评价是公正合理、实事求是、认真负责的。另一方面是指学生在完成规定的学习任务和要求后，有权利获得学校颁发的毕业证书和学位证书，学校无正当理由不得扣发。

4.对学校给予的处分不服，向有关部门提出申诉。该权利可简称为“申诉或诉讼权”。主要是指学生对自己特别是对人身权、财产权、名誉权等合法权益受到侵害时，有权采取申诉或者诉讼的渠道，对自己的权益进行救济，这是学生作为公民、自然人在按照宪法规定所享有的权利，也是公民申诉权和诉讼权在学生身上的具体体现。

二、依法治校形势下，新旧规对学校、学生权益保护的变化

（一）旧规的分析

通过对旧《规定》分析，可以看出，比较明显的是旧《规定》对高等学校的校规制定权有一定限制，并且引入了行政监督。但是在校规设置的权限方面仍然不够明显，高校的学生管理权仍有较大的自由度。在权利救济方面，虽然有申诉和诉讼规定，但不够细致，操作性还不强，特别是在申诉救济的程序问题上，学生申诉处理的部门仍然是制定规则的部门，在这种情况下，如何保障学生的权益相对仍然存在漏洞，也就为当前学生管理和服务、权益保护方面来了一些问题。比如：在思想观念方面，行政管理较浓，依法治校较弱，解决问题通常是利用行政手段，采取命令式的办法，很大程度上忽略了在新形势下学校与学生的关系已经发生了深刻的变化;重视学生管理，轻视学生维权，学校、教师相对学生是不平等的，教师居高临下，学生只能尊重和服从，没有形成双方平等、良性互动的教育氛围。在确保申诉等规章制度，没有配齐专门受理申诉的机构和人员等，单位与单位之间，单位内部部门之间还存在规章制度打架的问题，具体执行过程中不易操作。

（二）新规的分析

新修订《规定》内容共分七章六十八条，其中对高校学生权益保护方面主要表现在：

一是开宗明义，从立法目的高度保障学生合法权益。与旧《规定》相比，新《规定》在第一章《总则》第一条新增了“保障学生合法权益”的表述。作为新《规定》第一条的立法目的，它是对整个新《规定》内容文本的目的所作的集中的、规范的表述。该条款直接述明制定这部新《规定》事先设定的所要得到的结果，是总则的重要组成部分，起到开门见山、开宗明义的作用。新增的“保障学生合法权益”就是对整个法律文本价值目标的体现。并且其贯穿在整个立法过程中，使“保障学生合法权益”成为立法的起点和归宿。因此“保障学生合法权益”成为引起、指导、控制、调节高校管理活动的自觉动因，决定着高校管理活动的方向、性质、方式和后果。

二是明确学生在学校的主体地位，强调学生权利和义务的统一。第五条再次强调学生管理工作“应当尊重和保护学生的合法权利”。第六条和第七条明确了学生在校期间依法所享有的七项权利和应当履行的六项义务。与旧《规定》相比，在对学生权利的具体列举上，也有所完善和拓展，特别是增加了第六条的第五款：“在校内组织、参加学生团体，以适当方式参与学校管理，对学校与学生权益相关事务享有知情权、表达权和监督权。”学生参与学校管理的主体地位，有利于学生权益的保障。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”在学生享受权利的同时，进一步增强学生的义务意识，责任意识，使二者起到相互促进的作用。

三是完善了学生权益救济方式。在程序和实体方面为保护学生的权益提供了有力的保障。比如第五十条规定新增：“完善公平的奖励制度，规定学校对学生予以表彰和奖励，以及确定推荐免试研究生、国家奖学金、公派出国留学人选等赋予学生利益的行为，应当建立公开、公平、公正的程序和规定。”规范对学生的处分程序五十三条，专门新增“学生申诉”一章，完善申诉制度和程序，强化了学生申诉委员会的职责，增加了教育部门对学校行为的监管措施。

三、行政法治原则在高校、学生权益保护中的适用

（一）法律保留原则：在我国，行政法律规范由宪法、法律、行政法规、地方性法规以及规章等几个层次的规范组成。法律保留强调的是，在立法上，对于重要的事项，如涉及公民的基本自由和权利的事项、国家的基本制度或重要制度的设定等，都只能由法律来規定。

（二）“三公”原则：公开、公正、公平是学校管理工作中坚持正当程序原则的基本前提。近年来，高校被学生推上被告席的案件时有发生，产生这些问题的原因主要就是学校的行政管理权和学生的权益之间发生了冲突。高校行政管理权的合法性，不等于其具体管理行为的合法性。因此，在高校管理工作的每一个环节上，都应有符合法治精神的程序方面的规定。没有正当程序就不是符合现代法治精神的管理秩序。只有这样才能保证高校自主管理权的正常运行，保障学生的合法权益。

高校管理要坚持公平。在高校管理中要充分体现以人为本的理念，让学生平等地享有学校事务处理的参与权、平等地受到尊重和对待，积极参与到学生工作中来，充分体现高校的民主管理，保障好学生的合法权益，增强学生对学校管理的认同，更好地促进学校工作的开展，实现良性循环。同时赋予学生对于自己利益相关事宜的处理决定不服时的申诉，完善学校救济程序，更好地体现公平正义。

（三）比例原则：比例原则，又称“最小侵害原则”，其基本含义是行政主体实施行政行为，应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，高校在制定各类规章制度或管理规定时，应该遵守比例原则，才能既保护学生的合法权益，又能确保教育任务的完成。新《规定》中关于高校享有对有违纪、违规、违法行为等方面规定得比较笼统，就只第五十二条中对“开除学籍处分”规定了七种情况，内容都是性质比较恶劣的，新《规定》的广度和宽度比较大，便于根据具体的情况分析，更方便自行把握。因此在根据新《规定》制定相关规章制度时，要充分结合学生违纪行为的性质、轻重和态度等方面，综合衡量考虑进行设定，做到恰如其分。

参考文献：

[1]方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》（第五版），中国政法大学出版社，2015年版，第6页.

[2]李华著：《法治视野中高校学生管理权研究》，人民出版社，2015年版，第104页.

[3]《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》，《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第4期。

作者简介：

常静（1981-），女，山西榆次人，新疆警察学院法律系讲师，硕士。主要研究方向：法学.