我国水资源可持续发展战略的思考

张娟 牛豫海

摘 要：随着我国社会经济的不断发展，对于水资源的需求也逐渐增大，水是生命之源，更是社会经济发展的命脉，对于人类来说，水是无法替代且最为宝贵的自然资源。我国是世界上缺水最为严重的13个国家之一，虽然在淡水资源总量位于世界第六，但人均占有量仅仅是世界平均值的1/4，并且，我国水资源的地理的分布上极不均衡，特别是我国西北地区，因水资源的缺乏，导致其西北地区气候干旱恶劣，人类无法居住，丰富的矿藏和能源无法开采，严重限制了西北地区的经济发展。所以，我们要认识到水资源对我国经济发展的重要作用，制定并严格执行水资源战略计划。

关键词：水资源；可持续发展；战略思考

1 前言

在当今社会普遍关注的人口、资源与环境这三大问题中，水既是一种资源，同时它也隶属于环境。水与空气、土地、植物、动物等各种因素构成了世界各具特色的形态与面貌。水的这种特殊的属性决定了它在社会发展中的决定性地位。因此，坚持科学发展观，促进水资源的合理利用，实现人与水的和谐共处，是转变治水思路、实施可持续发展战略的必然选择。

2 我国的水资源规划及战略目标

随着我国迅速从农业社会向工业社会发展，水资源的需求规模和结构将发生根本性变化。人类历史上还从来没有这么多人，在这么短的时间内迅速地进入到工业社会，这种快速的工业化和城市化对水资源需求的增长和对环境的影响，以及对我国经济和环境可持续的影响，都应该上升到国家战略的层次。

解决我国水资源问题应从我国长期经济社会发展和中华民族生存繁衍的角度制定我国的水资源战略，应从持续发展的时间和全国协调的空间角度，以及水资源使用的政治、社会、环境和经济特性，系统、全面地考虑水资源的管控问题。我国的水资源战略更应从切实可行的制度建设、协调一致的政策设计、持续不断的管控能力改进。

我国非常重视水资源问题，1999 年6 月，中国工程院组织43位两院院士和近300 位院外专家，经过1 年多的科学调查和研究工作，提出了《中国可持续发展水资源战略研究综合报告》。

2010年国务院批复了《全国水资源综合规划》，规划从节约用水、水资源保护、水生态保护与修复、水资源开发利用等方面，全面提出了水资源可持续利用的对策与措施。特别是针对粮食安全、城乡饮水安全、城市供水安全以及长三角、珠三角、环渤海等国家重点经济区和能源基地供水安全等关系国计民生的重大战略问题，研究提出了相应的水资源保障措施：

一是全面建设节水型社会；

二是逐步构建国家水资源配置工程格局；

三是加强水资源保护和河湖生态修复；

四是加强重点领域和地区水资源安全保障。

党的“十八大”把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出了“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针。党的十九大报告指出，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献，并强调：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。”

3 实现我国水资源战略目标的措施

有了水资源战略目标，不等于就能实现。因此，如何全面落实水资源规划和水资源战略，仍是我们亟待解决的现实问题。笔者认为：应积极汲取国际先进管理经验和技术水平，从政策层面正确引导，加大政府管控力度，充分利用市场经济杠杆的协调作用，不断增强全民节水意识，切实把珍贵的水资源管好用好。

3.1积极汲取国际先进经验

（1）新加坡的水资源战略及管理经验

岛国新加坡的水资源十分有限，其水源主要来自大气降水，全国水资源总量6亿m3，人均水资源量仅211m3，排名世界倒数第二。50%的水量由境内采集，另一半水量从邻国马来西亚引进。

为改变对进口水源的依赖状况，新加坡政府开源与节流双项并举，提出开发四大“国家水喉”计划，即天然降水、进口水、新生水和淡化海水。

新加坡水费由公用事业局收取，公共事业局于1995年企业化，管理供水事务，其任务是最经济地为全国提供可靠的供水，收取的水费主要用于政府投资兴建营运费用，一旦公共事业局的投资回报率小于8%，就要调整水费。新加坡水价按照分类计价原则，2017年以前，新加坡实行了17年不变的收费机制。

上表可以看出，家庭月用水量低于40立方米，每立方米水费为1.82元；每月用量一旦超过40立方米，相应的费用则上升到2.33元每立方米，涨幅高达28%。2017年以后，随着新加坡與马来西亚供水合同的到期，新马之间出现了新一轮水价之争，新加坡2017年财政年度政府预算案中决定，从2017年7月和2018年7月分两次上调水费30%。以家庭为例：2017年7月1日起，将调高至每立方米2.39新元（不超过40立方米）和3.21新元（超出40立方米部分）；2018年7月1日起，再上调至每立方米2.74元和3.69元。

对于企业，除了调节水费之外，政府大力推行三个实行节水补助计划，以减小企业大幅升级节水设备时遇到的资金困难，提高其节水的积极性，具体有：

节水项目投资补贴计划（IAS）：这个计划即是指对节水项目进行投资的公司给予补贴，对于节水量大于50%的项目，政府将提供给高达仪器设备总投资额的50%的补贴。

单位资源生产率计划（RPS）：这个计划为企业提供出租，分期付款或抵押贷款来购置节水设备，如该项目能够将节水量提高50%而且能够按月偿还的话，可以以6.5%的低息得到最多10，000，000新元的贷款。

单位资源生产率研究计划（RPFS）：在这个计划中，如果使用顾问来研究自动控制，就有可能得到50%，最高可达10万新元的奖金。

（2）以色列水资源战略及管理经验

以色列每年可用淡水资源20亿m3，人均水资源占有量不足370 m3。“水比油贵”是以色列水资源短缺的真实写照。在严重缺水的同时，以色列与周边国家长期存在着水资源争端。

以色列采用科技手段使水资源利用率达到世界先进水平，如再生水利用、雨水利用、海水淡化、农业节水灌溉等。以色列的再生水利用率达到72%，雨水资源利用率高达98%，70%的生活用水来源于海水淡化，80%以上的农田应用滴灌技术。以色列的自动化管水程度高，蓄水、输水、供水全部由电脑控制。达到一定规模的城市园林绿化供水都采取系统控制，针对不同绿化品种、不同时间段的需水要求，全部实现智能化控制供水。

农产品的虚拟水战略：虚拟水是Tony Allan 于20 世纪90 年代提出的新概念，是指生产商品和服务所需要的水资源数量。从70 年代开始，以色列政府对农业结构进行了大幅度调整，建立以产值最高为目标的节水农业模式，大力扶持出口创汇型高效节水农业，大力压缩耗水量大的粮食作物的种植面积，放弃多年生或一年生的饲料作物，集中力量大力发展经济效益高、耗水量较少的水果、蔬菜和花卉生产，努力开发抗旱节水型作物。而对于粮食的需求则主要通过进口，即通过虚拟水战略来缓解本国水资源危机。

由上可以看到，加强立法，提高全民节水意识，合理调配水资源，积极推广农业喷、滴灌等节水技术，强化污、雨水综合利用，积极发展海水淡化，充分利用市场经济调节手段都是值得我们着重学习借鉴的。

3.2加强政策引导

学习国外先进经验，加强水资源管理的立法和执法工作。我国于1988 年正式颁布实施了《水法》，并作过多次修改，但可操作性却较差，其问题在于配套法规跟不上，且有法不依、执法不严，在跨区域、跨行业执法的过程中尤为明显。因此，应尽快完善水资源管理的法律体系，对水权、水污染、水资源利用等法律中较为模糊的部分尽快做出相关的法律解释。

2010年国务院批复的《全国水资源综合规划》，还有待于进一步细化和完善。由于我国幅员辽阔，气候环境差异极大，水资源分布极不均衡，各地区应该按照本地区的实际情况制定针对性详规。

采取多种形式的节水宣传活动，增强全民的节水意识。新加坡人水资源危机意识、环境保护意识强，连导游、出租车司机也会对游客进行节水、环保教育。我国公民的节水意识淡薄，某些立法部门往往注重经济效益而忽略了环境效益，造成了水资源的严重浪费以及水环境的持续污染。

3.3发挥市场调节机制

要充分发挥市场调节机制在水资源配置和环境保护中的作用，利用市场调节机制体实现全民节约用水。习惯上，考虑到社会公平，长期以来各国政府对自来水等公共物品的供给实行价格管制，水价实行垄断低价，由于水的需求弹性很大，在价格很低的情況下，常常导致水资源的大量浪费，造成供水紧张。

新加坡水价构成将税和费有机地结合起来，设计清晰明了。水费主要是以供水成本为基础制定的，供水成本高水费当然就高；水资源保护税可以看作是政府用以保护水资源的附加税，这笔税收主要用于水资源的保护，污水处理费是基于污水治理成本而征收的用以集中收集和处理污水的费用。1996年新加坡水务署实现的年营业额相当于人民币20亿元，纯利8亿元。反观我国自建国以来的供水部门几乎都是负效益运行，其水价机制以及部门管理，团队协作等还有待进一步调整改进。

目前，尽管我国水价普遍上调，但总体价位较低，只有合理水平的三分之一，水价大多由财政补贴，市民感觉不到，因此就造成了一方面水资源紧张，另一方面水资源却在大量浪费；特别是水资源费偏低，直接导致地下水被大量开采，目前华北地区已形成亚洲最大的漏斗区，部分沿海城市出现海水倒灌和地面下沉现象。因此，只有把水价提高到合理水平，才能从根本上解决水资源浪费问题。

3.4强化水资源统一管控

应理顺水资源管理的机构设置，设立国家水资源管理委员会，负责水资源总体规划并协调管理各涉水部门的工作，逐步落实我国水资源战略计划。

应逐步构建国家水资源调配体系，南水北调工程作为世界上覆盖区域最广、调水量最大、工程实施难度最高的调水工程的建设完成，为北方缺水地区开辟了一条新的供水渠道，为保障国家重大战略实施和经济社会可持续发展发挥了重大作用；在保护生态环境和充分论证的前提下，适当建设一些区域性水资源调配工程和必要的水库工程；完善水资源调度体系，加强水库优化调度和梯级水库水资源联合调配，特别应重视生态用水调配；合理配置水资源，提高对重点区域、城市和粮食主产区的供水保障能力。要实行最严格的水资源管理制度，按照规划提出的用水总量、用水效率、水功能区限制纳污能力等要求，强化用水需求管理，建立监测、评估和考核机制，加强监督检查。

3.5大力鼓励科技创新

要全面推进节水型社会建设，把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程，采取工程、技术、法律、行政、经济等多种手段强化节水，切实转变用水方式，不断提高水资源利用效率和效益。大力发展农业节水，加强灌区节水改造和田间高效节水灌溉，提高农业节水水平；积极推进工业节水技术改造，合理调整经济布局和产业结构，提高工业用水循环及重复利用率；加强城乡生活节水，大力推广节水器具，加大污水处理和雨水收集回用力度。

从政策上大力扶植海水淡化技术、污水深度（雨水）处理回用技术、农业节水灌溉技术和自动化控制技术。

4 结语

水资源是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的重要控制性要素，也是国家综合国力的有机组成部分。

要按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，坚持以人为本、人水和谐、节约保护、统筹兼顾、综合管理的原则，正确处理经济社会发展、水资源开发利用和生态环境保护的关系，通过全面建设节水型社会、合理配置和有效保护水资源、实行最严格的水资源管理制度，保障饮水安全、供水安全和生态安全，为经济社会可持续发展提供重要支撑。

参考文献

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