我国机关事业单位养老保险制度并轨改革研究

吴小雪

摘 要：统一机关事业单位与企业基本养老保险开启了养老保险制度改革的新起点和新局面。 制度统一只是第一步， 在政策的落实和改革的深化方面还面临一系列难题：由于编制内外的差别、职业年金与企业年金的差距以及职工与居民养老保险的差异造成养老保险的不公；转制成本对政府和事业单位形成财政压力等问题，改革应强化公平理念，多方筹资化解转制成本，健全基本养老保险制度，并加快推进事业单位分类改革、创新编制管理，为机关事业单位养老保险改革奠定基础。

关键词：机关事业单位 养老保险 公平 财政负担

一、机关事业单位养老保险制度改革的探索与突破

新中国成立以来，我国机关事业单位养老保险一直延续着个人不缴费、财政养老的制度模式。这一模式在当前背景下受到诸多诟病，拉大了养老金待遇差距。由此，改革机关事业单位养老保险制度的呼声日益高涨。2008年国务院发布《事业单位工作人员养老保险改革试点方案》，但试点过程中，各地在试点中积极性不高，虽有所探索，但改革总体上难以推进。2015年，国务院印发《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位养老保险在制度模式、缴费标准、待遇计发办法上实现了与企业职工养老保险的统一，其制度安排由传统的财政养老向现代的统账结合改革。这一制度改革对完善我国社会养老保险制度，促进制度的公平及可持续性将发挥重要作用，但也需慎重对待改革后面临的一些风险。

二、机关事业单位养老保险制度改革的实施内容

（一）缴费情况

由原来的单位保障的方式改为了社会保险的方式，由原来的单一来源（财政、单位保障）改为了基本养老金加补充保险的多重架构，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。

（二）参保人员范围

改革后机关事业单位养老与企业养老“改革”，实行同样的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。由原来的在职时不缴纳养老保险费，改为了单位和个人共同承担缴费义务，明确实施人员范围为公务员和事业单位工作人员，再进一步细化则是按公务员法管理单位、参照公务员法管理单位、事业单位编制体系内的工作人员。其中的事业单位是指，根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》有关规定进行分类改革后的公益一类、二类事业单位。对于目前划分为生产经营类，但尚未转企改制到位的事业单位，已参加企业职工基本养老保险的仍继续参加；尚未参加的，暂参加机关事业单位基本养老保险，待其转企改制到位后，按有关规定纳入企业职工基本养老保险范围。

三、机关事业单位养老保险制度改革实施存在的问题

（一）财政压力须有效化解

一是，为了使改革顺利进行，我国采取了“老人老办法、中人过渡性政策、新人新制度”的具体实施策略。一方面，根据所发布的“老人老办法”，财政要为已经退休的那部分老人支付退休金；另一方面，针对特殊群体“中人”，即原来个人没有缴纳养老保险费，但改革后政策上视同其缴纳养老保险费的“中人”群体在其视同缴费年限内支付过渡养老金，养老保险制度自身筹资体系的转制成本很大。

二是，为了完善改革制改革，国务院办公厅出台了《机关事业单位职业年金办法》，即2014年10月1日的在职人员，国家财政不但要为机关事业单位人员缴纳养老保险费，还要为其缴纳职业年金，在给单位造成资金压力的同时也加大了财政资金的负担。

三是，养老金改革配套改革需要调整机关事业单位工资制度，也就意味着工资一定幅度的上浮，会增加当期的财政支出。由此可见，高额的转制成本将会给财政带来沉重的支出负担，必须予以解决。

（二）公平问题仍然突出

首先，编内和编外人员的差别。 改革的范围是按照公务员法管理的单位、 参照公务员法管理的机关、事业单位及其编制内的工作人员，编外人员则参加企业基本养老保险。职业年金也仅针对编内人员，编外人员则被排除在外。编内员工与编外员工在工作内容和任职资格等方面日益趋同，而在政治待遇、经济保障以及社会认可等方面差异却难以消除。改革对象的划定以编制为依据，实际上是在制度上进一步固化了機关事业单位内部的双轨制，这显然违背同工同酬原则，易引发社会矛盾和劳动关系紧张。

其次，职业年金与企业年金的差距。 在基本养老保险制度改革的基础上， 机关事业单位又建立职业年金。职业年金是强制建立，将会迅速普及，可以预见， 职业年金将会成为机关事业单位养老保险的重要补充。与之相比，企业年金虽然建立很早，但企业年金的规模很小，发展慢，而且已建企业也主要集中在国有企业，民营企业和外资企业参加意愿不强烈。两者覆盖人数相差悬殊，机关事业单位与企业间的养老金的差距依然很大。

四、完善机关事业单位养老保险改革的政策建议

（一）加快事业单位分类改革、创新编制管理机关

事业单位养老保险改革的前提和基础是对事业单位进行科学合理分类和规范编制管理，以明确参保单位和参保人员。目前，机关事业单位养老保险改革仅针对编制内人员，却忽视了机关和事业单位编制管理不规范及大量编制外人员的现实。编制管理是计划经济时期政府人事管理的手段，在市场经济下已不合时宜，取消编制有利于人员流动和增加社会公平。取消编制改革应当逐步推进，目前主要是选择在高校和公立医院进行改革探索，积累经验，再向其他单位推行。改革应采取老人老办法、新人新办法，在新聘用人员中实施。这样有利于减轻改革的阻力，随着老人的退休和离职，逐步收回编制。取消编制之后，应改变财政按编制数量拨款的方式，探索按照其提供的服务数量和质量进行财政拨款。

（二）多渠道消解转制成本

在机关事业单位养老保险改革中，政府应明确责任、认真测算，开拓多渠道来筹资化解转制成本。首先，调整财政支出结构，压缩行政管理费用和经济建设支出，各级财政应预留足够财政资金，为改革做好资金准备。其次，应加大并规范中央财政转移支付水平。再次，划拨国有股权和收益。在国有企业改革中，鼓励民营资本入股、发展混合所有制经济，这意味着一部分国有股将面临变现，这就为解决改革成本提供了可供选择的融资渠道。最后，针对愈来愈严峻的人口老龄化形势，做好养老保险基金的保值增值，对于提升养老金自身保障能力和扩大养老金规模具有重要意义，而且也与机关事业单位和企业退休人员的生活保障息息相关。

参考文献：

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[2]李想.浅谈我国养老保险并轨制度[J].人力资源管理，2015（07）：124.

[3]张亮.制度变迁视角下的事业单位养老保险改革[J].2010（12）：85-86.